Riigireformi Radari kolleegium otsustas viimase kvartali hindamise asemel jagada tunnustust kõikidele inimestele, kes panustasid oma töö- ja vaba aega pärgviiruse leviku põhjustatud kriisiolukorra haldamisse avalikus sektoris. Kahjuks valmistas samal ajal muret keerulise olukorra poliitiline ärakasutamine, mis on halb pretsedent ega tohi olla aktsepteeritav.

Mõttekoja Praxis juhatuse esimees Tarmo Jüristo leiab, et kriis tõi teravalt tähelepanu alla küsimuse riigi rollist üldiselt. Kuigi 13. märtsil väljakuulutatud eriolukord on tänaseks läbi saanud ning üldjoontes võib öelda, et keerulise probleemiga tuldi hästi toime, tõi kriis välja murekohti küsimustes, mida adresseerib riigireform ning mille jälgimine on Riigireformi Radari missioon. „Seetõttu oli hindamisvooru fookuses viis, kuidas on riik laiemalt ning Vabariigi Valitsus konkreetsemalt toime tulnud kriisi ohjamisega – mida oleks tulnud teha teisiti ning millised on õppetunnid tulevikuks,“ ütleb Jüristo.

Erilist tähelepanu vajavad Tarmo Jüristo sõnul tagasisidemehhanismid. „Need analüüsid, mida praegu tehakse ametites, KOV-ides ja ministeeriumites, peavad koonduma ühiseks, riigiüleseks vaateks, mis annaks aluse paremaks valmisolekuks järgmiste samalaadsete – või ka uute – kriisidega toimetulekuks. Oluline on alles hoida võimekust, mille me kolme kuuga üles ehitasime,“ nendib ta.

Radari kolleegiumi seisukohalt on otsuste langetamise läbipaistvus ja kaasamine hea riigivalitsemise tava. Eriolukord süvendas probleeme, mille suhtes väljendas kolleegium muret juba 2019. aasta detsembris. Kriisi haldamisel võib teha mööndusi tavapäraste protseduuride vastu eksimise osas, kuid kahetsusväärselt jõudis kobareelnõudesse hulk otsuseid, mille seos ajakriitiliste kriisimeetmete rakendamisega oli parimal juhul ebaselge, sageli otseselt küsitav.

Kolleegiumi liikme Liia Hänni sõnul peaks riik kui süsteem toimima kooskõlaliselt ning toetuma printsiibile, et ei algatata eelnõusid, mis on selges vastuolus põhiseadusega. „Valitsusliidu erakondade algatatud Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjoni likvideerimise eelnõu on selle ehe näide,“ täpsustab Hänni.

Kriisiperioodil esines Radari hinnangul probleeme ka sõnumiselgusega. Ettevõtjad olid sunnitud tegema otsuseid ebakindlates tingimustes ning lähtuma vasturääkivatest soovitustest.

„Enne kui võtta laenu, peaks olema paigas plaan, milleks seda kasutatakse. Kui meil heal ajal oli raskusi, et leida vähem kui 100 miljonit majanduse teadus-arenduse ja innovatsioonivõimekuse kasvatamiseks, siis raskel ajal leiame miljardid – see näitab, et meil ei ole investeeringu prioriteedid päriselt selged. Riik peaks jätkama oma tellimustega ning suunama täiendava raha eelkõige sinna, kus on oodata pikaajalise kasvu tekkimist – digi- ja rohepööre, kõrgema lisandväärtusega innovatsioonipõhine majandus. Ehk lahti keeratud miljardid peaks pühendama majanduses struktuurse muutuse esilekutsumiseks. Tahame näha läbipaistvat investeeringu strateegiat, mitte olemasoleva olukorra ülal-hoidmise jooksvaid kulusid,“ ütleb kolleegiumi liige Ivo Suursoo.

„Liikudes edasi toetus- ja taastumismeetmetega on kriitiline, et nende jagamise protsess oleks läbipaistev ja arusaadav ning põhineks avalikult kättesaadaval analüüsil ning informatsioonil,“ toonitab Suursoo, kes on ka Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liidu asepresident ning Eesti Tööandjate Keskliidu volikogu aseesimees.

Mõttekoja Praxis ja Tööandjate Keskliidu ellu kutsutud Riigireformi Radar on viimase nelja aasta jooksul seiranud Eesti riigi struktuuride ja toimimisprintsiipide reformi, mille eesmärgiks oleks võimekas ja usaldusväärne riik.

Riigireformi Radari kolleegiumisse kuuluvad: Tarmo Jüristo, Liia Hänni, Külli Sarapuu, Külli Taro, Rauno Vinni, Arto Aas, David Vseviov, Heldur Meerits, Sven Pertens, Gunnar Toomemets, Ivo Suursoo, Maarjo Mändmaa, Jaak Aaviksoo, Tiina Randma-Liiv.

Mõttekoja Praxis ja Eesti Tööandjate Keskliidu ellu kutsutud Riigireformi Radar on viimase nelja aasta jooksul seiranud Eesti riigi struktuuride ja toimimisprintsiipide reformi, mille eesmärgiks oleks võimekas ja usaldusväärne riik. Sel korral on fookuses laiemalt riigi ja konkreetselt Vabariigi Valitsuse toimetulek koroonaviiruse globaalse leviku põhjustatud kriisiolukorra ohjamisega. Mida oleks saanud paremini teha, mis on väljakutsed täna ja millised õppetunnid tulevikuks.

Reedel, 19. juunil algusega kell 10 esitleb Riigireformi Radari kolleegium järjekordset hindamist. Pressikonverents toimub virtuaalselt ning seda saab jälgida Eesti Rahvusringhäälingu portaalist.

Kõnelevad:
Tarmo Jüristo, Mõttekoda Praxis juht
Liia Hänni (PhD), E-demokraatia vanemekspert
Ivo Suursoo, Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liidu asepresident ja Eesti Tööandjate Keskliidu volikogu aseesimees.

Ajakirjanikele – küsimusi kõnelejatele on võimalik esitada www.sli.do, kasutades koodi #44877.

Radari kolleegium arvas üksmeelselt, et koalitsioon ei teinud 2017. a IV kvartalis otsuseid, mis reformi kaalu välja annaks. Valitsus tegeles eelmise aasta lõpus riigiaparaadi efektiivsuse ja regionaalhalduse küsimustega, mis on jooksvad, mitte läbimurdelised muudatused. Strateegiliste riigireformi otsuste puudumise tõttu kolleegium seekord valitsusele hinnet ei andnud.

Kolleegium on seisukohal, et hinnet anda ei saa, sest olulistes riigireformi eesmärkides – Eesti riik peab olema jõukohane, usaldusväärne ja võimekas – otsustavat edasiminekut ei olnud. Kasutades koolist tuttavat analoogiat – kui õpilane kodutööd ei esita, siis puudub hindamise ese ja õige oleks anda õpilasele võimalus võlgnevused likvideerida. Riigireformi kontekstis ei pruugi „järeleksami“ tegemine peatseid valimisi arvestades olla enam võimalik ja reformi taandumine rutiinseks avaliku halduse putitamiseks on tõsine probleem.

Olukorda aitab mõtestada riigireformi algatuste kaheks jagamine:

1. Reformid ehk laia haardega ja pikaajalise mõjuga teemad, mis tekitavad arenguhüppeid või loovad selleks eeldusi. Need on Radari huviorbiidis.
2. Rutiinsed ülesanded (vt lisa 1), mis on riigi toimimiseks vajalikud ja aitavad taset hoida, kuid ei too kaasa olulist kvaliteedihüpet.

Reformide kategoorias on kolleegiumi arvamus järgmine:   

1. Riigi reformimisel on tarvis keskenduda tulemustele

   Radari hindajad on järjekindlalt toonitanud ambitsioonika(ma)te eesmärkide seadmise vajadust. Riigi reformimisel ei tohiks takerduda rutiinsesse riigimasina hooldusse. Iga riigireformi tegevuse planeerimisel tuleb küsida, mis on selle ülesande mõju? Mis muutub kodaniku jaoks paremaks ja lihtsamaks? Kui on selge, millist probleemi lahendatakse ja mis on oodatavad tulemused, siis on lihtsam otsustada üksikute ülesannete prioriteetsuse üle ja selgitada osalistele (inimestele, ametnikele) muutuste vajadust ja kasu.

   Omavalitsuste ühendamine ja maavalitsuste sulgemine on näited sellise mõõtkavaga reformidest, mida kolleegium ka järgmistes riigireformi etappides näha sooviks. (Kuid nendele on kolleegium varasemalt juba oma hinnangu andnud). Riigi strateegilise juhtimise võimekuse ja muutuvate oludega kohandumise suutlikkuse otsustav arendamine on seevastu näide kaalukast reformist, mis on tegemata. Samm selle suunas oleks tugeva strateegiakeskuse loomine peaministri juurde.

2. Õigusloome vohab ja poliitikakujundamise kvaliteet teeb vähikäiku

   Valitsus deklareerib avatud valitsemist (vt nt koalitsiooni aluslepet), mis peaks tähendama kaasamist, tõenditele rajatud ja läbipaistvat otsustamist, selgust alternatiivides ja tehtud valikutes. Tegelikult ei ole paljusid poliitprojekte piisavalt analüüsitud. Näiteks ei hinnatud ega selgitatud korralikult üürimajade programmi, riigipalgaliste töökohtade väljaviimise, üle-eestilise tasuta maakonnasisese transpordi ja maksumuudatuste mõjusid. Madal poliitikakujundamise kvaliteet ja kesine kommunikatsioon on suur murekoht. Võimuliidu soov tempokalt valimislubadusi ellu viia on mõistetav, kuid kiirustamine ei tohi kahjustada otsuste kvaliteeti. See järeldus tuleb välja ka 2017. a õiguspoliitika elluviimise ülevaatest ja justiitsministri Riigikogus peetud ettekandest[1]: „Iga kolmas sellel aastal menetletud seaduseelnõu suurendab enamal või vähemal määral ettevõtjate halduskoormust, samal ajal kui koormust vähendab üksnes iga neljas eelnõu. Inimestele lisanduva halduskoormusega on lood paremad. Vaid 5% uutest eelnõudest lisab kodanikele uusi kohustusi riigiga suhtlemisel, samal ajal kui 18% lihtsustab suhtlemist. Statistikast ilmneb ka vähem käsitletud, kuid muret tekitav suundumus: iga teine seaduseelnõu suurendab avaliku sektori töökoormust ja vaid iga kolmas eelnõu vähendab seda. Kuivõrd me Eestis otsime pidevalt võimalusi nii avaliku sektori funktsioone kui ka kulusid kokku hoida, peaks seadusloome avaliku sektori töökoormust või administreerimist vähendama, muidu võib kergesti tekkida olukord, kus ametnikud ei tule oma töökohustustega toime.“

Soovitused

1. Kui haldusterritoriaalne reform oli ühekordne suur muudatus, siis riigireform tähendab põhimõttelist töö tegemise viisi ehk toimemudeli muutust Seda ei saa teha üksikute eraldiseisvate otsuste, korralduste või töörühmadega. Tuleb vaadata suurt pilti ja keskenduda olulistele väljakutsetele – nt strateegilise ja kohanemisvõimelise avaliku teenistuse loomine; killustatuse ja asutusekesksuse vähendamine, koostöövõime ja -tahte tugevdamine; riigi ülesannete revisjon; poliitikakujundamise võimekuse tõstmine – ja valida välja sellised projektid, mis aitaksid saavutada arenguhüppe. Enne järgmisi üldvalimisi oleks ajaliselt realistlik ühe-kahe läbimurdelise projekti algatamine.

   Vara alanud valimiskampaania kontekstis on kolleegiumil ettepanek, et koalitsioon lähemal ajal otsustaks, kas nad suudavad defineerida, mida  riigireform võimuliidu jaoks tähendab ja leppida kokku reformi alused, või jäetakse see ülesanne järgmise parlamendikoosseisule puremiseks.

2. Iga riigivalitsemise ülesannet tuleb hinnata selles valguses, kas ta aitab kaasa riigi usaldusvääruse, jõukohasuse ja võimekuse kasvule või mitte. Teiste sõnadega – eesmärk ei ole viia ellu rohkem tegevusi, vaid tegeleda esmajärjekorras sidusate ja lisaväärtust andvate ülesannetega ning seejärel ülejäänutega. Tegevustes tuleb keskenduda tulemuste saavutamisele ja jätta ära või panna ootele ülesanded, mis nõuavad energiat, kuid loovad vähe lisaväärtust. Nt perekonnaseisutoimingute teenuste koosvõime arendamine või uurimis- ja menetlustoimingute kiiremaks läbiviimiseks uue transkribeerimise rakenduse välja töötamine võivad olla vajalikud algatused. Kuid nende koht on ministeeriumi jooksvas tööplaanis, mitte riigireformi kavas.
3. Valitsuses töö tegemise viisis kannapööret tähistavaks reformi näiteks[2] on avatud valitsemine. See on põhimõtete ja praktikate kogum, mis hõlmab nii riigi usaldusväärsust (nt väiksem korruptsioonirisk, suurem läbipaistvus, oskuslikum kaasamine), jõukohasust (nt tehnoloogia kasutamine protsesside tõhustamiseks ja rutiinse töö tegemiseks, keskendumine olulisele ja loobumine vähetähtsast) kui ka  võimekust (avaandmed, uued analüüsi ja poliitikate elluviimise meetmed, koostöö eri sektorite vahel jne). Praegu järgitakse avatud valitsemise põhimõtteid rohkem sõnades kui tegudes.

   Avatud valitsemine tähendab mh õigusloome ohjeldamist ja poliitikakujundamise kvaliteedi tõstmist. Sisuline kaasamine ja läbipaistev otsustamine, sh eelnõude väljatöötamiskavatsuse koostamine ja mõju hindamine aitavad hoida usaldust kodanike ja riigi vahel. Tarbetu kiirustamine peab vähenema, et anda teed adekvaatsele probleemide analüüsile, selgete eesmärkide seadmisele ja alternatiivide kaalumisele. Avatud poliitikategemine aitab probleeme ennetada ja ümbertegemisest tulenevat kulu vältida. Nii kahaneb kiusatus korralikult läbimõtlemata otsuseid läbi suruda.   

   Konkreetseteks praktilisteks sammudeks võiks olla valitsuse riigireformi tegevuskava ja avatud valitsemise partnerluse tegevuskava (mille tähtaeg saab 2018 aastaga ümber) ühendamine (koos plaanimise, ressursside ja elluviimisega), sest nende sisu on paljuski kattuv.

   Lisaks võiks riik aidata omavalitsustel ja/või nende liitudel käivitada kohaliku tasandi avaliku valitsemise programmi, mis oleks avatud valitsemise partnerluse tegevuskava sarnane algatus[3] (partnerlusega liitumise otsuse saavad vaid KOVid ise vastu võtta, kuid riik saaks liitumisi soodustada keskse nõustamise ja rahalise toega).

[1] Vt http://stenogrammid.riigikogu.ee/et/201710251400#PKP-21669

[2] Radari kolleegium ei ole ühtse maailmavaatega ekspertide kogum ja sellepärast ei saa kolleegium valitsusele konkreetseid projekte ette kirjutada. Kuid saame anda vihjeid, nt on sellisteks läbimurdelisteks projektideks veel riigipalgaliste arvu oluline vähendamine või strateegilise juhtimise võimekuse tõstmine ja institutsionaalse paindlikkuse tõstmine keskvalitsuses (strategic agility) või avalike teenuste revisjon, et loobuda ebavajalikest avalikest funktsioonidest.  

[3] Vt https://riigikantselei.ee/et/avatud-valitsemise-partnerlus. Avatud valitsemise partnerluse arendamisega kohalikul tasandil on e-Riigi Akadeemia eestvõttel tegelenud mõned KOVid (vt http://www.avatudvalitsemine.ee/avpkov/), kuid avatud valitsemise põhimõtted ja praktikad peaksid juurduma kõikides omavalitsustest.    

Lisa 1. Tähelepanekud rutiinsete riigireformi ülesannete kategoorias

Tuhande riigipalgalise töökoha Tallinnast väljaviimine on PR-projekt, kus need, keda muutused enim puudutavad, on seni olnud tagaplaanil

Ametnike ja asutuste Tallinnast üle Eesti maakondadesse jaotamise eesmärk on tasakaalustata majanduse, sh töökohtade pealinna koondumise trendi. Kuid pealinnakeskus on ennekõike regionaalpoliitiline probleem ja selle lahendamisel võiks põhirõhk olla kohaliku majandus- ja elukeskkonna arendamise meetmetel. Riigi töökohtade hajutamine üle Eesti justkui kehastab riigireformi, aga see on vaid väike osa muutustest. Algatuse negatiivsed mõjud riigivalitsemisele on samas arvestatavad ja töökohtade üleviimisel tuleks riske – nt segadus ja vastutöötamine nende seas, keda muutused puudutavad – paremini maandada.

Avalikkuses on töökohtade ümberpaigutamise ohtudena räägitud kulukusest, infoliikumise ja koostöö probleemidest, ekspertide lahkumisest avalikust teenistusest juhul, kui nad peaks kolima. Vähem on juttu olnud sellest, et valitsuse poliitika piirab juhtide juhtimisvabadust ja kahjustab juhtimisvastutust. Kui valitsus ütleb riigiasutuse juhile ette, kuhu ja kui palju ta töökohti peab looma/viima, siis sekkutakse operatiivjuhtimisse. Kui võetakse ära osad juhtimishoovad (personalipoliitika ja kuluhaldus), siis ei saa juhid oma tööd teha ega vastutada. Niisiis peaks valitsus otsima mooduseid, kuidas juhtide motivatsiooni ülal hoida – nt väsimatult selgitades algatuse ajendeid ja eesmärke, suurendades juhtide otsustusvabadust mõnes teises töölõigus jne. 2018 I kv lõpul võib ka möönda, et valitsus on suutnud asutused paremini koostööle kallutada, nt soodustades väljastpoolt Tallinna riigi heaks töötamist (värvates vabadele kohtadele inimesi maakondades), võttes paremini arvesse asutuste endi ettepanekud jne.

Haldusreformi praeguses etapis on oluline, et kohalikud liidrid tajuks oma vastutust kohaliku elu arendamisel ja teeksid teiste omavalitustega ja nende liitudega tihedamat koostööd

Haldusreformi järgmine etapp on avalike teenuste kvaliteedi ja kohaliku elu juhtimise  parendamine. Siin on edu saavutamisel peamine vastutus nihkunud kohalikele liidritele. Riik saab kohaliku valitsemise kvaliteedi tõusu soodustada, kuid peamine roll on kohalikel juhtidel. Oluline on edendada omavalitsuste koostööd ja eeldused selleks on paremad kui varem – nt ühinesid veebruari lõpus üleriigilised omavalitsusliidud üheks organisatsiooniks.

Regionaalhalduse korrastamisel on käes uus faas

Valitsus tegi 2017. a viimases veerandis tööd varem tehtud otsuste elluviimisel (nt maavalitsuste sulgemine) ja riigimajade loomisel (nii sisulised ettepanekud kui ka kinnisvaralised küsimused). Kuigi maavalitsuste töötajate perspektiivist oli muutuste läbiviimisel küsitavusi (liigne kiirustamine, väidetav ebaõiglus töö kaotamisel hüvitiste maksmisel võrreldes omavalitsustegelastega, maakondlike talituste juhtideks valiti eranditeta mehed[1] jms), ei ole kodanike vaatest elulisi probleeme maavalitsustele kuulunud avalike teenuste osutamises üles tõusnud. Ka regionaalhalduse edasisel arendamisel suureneb maakonna omavalitsuste koostöö tähtsus, nt on päevakajaliseks muutumas maakonna strateegia loomine. 

Valitsus otsustas luua ühendministeeriumis innovatsiooni üksuse

Valitsus kiitis heaks avaliku sektori ja sotsiaalse innovatsiooni rakkerühma aruande ja otsustas luua ühendministeeriumis innovatsiooni üksuse, mille ülesanne on luua innovatsiooniga tegelevate ametnike võrgustik ja toetada poliitikakujundajaid ideede kujundamisel, lahenduste testimisel ning otsuste elluviimisel. Innovatsiooniüksuse rajamine aitab levitada avatud poliitikakujundamise kultuuri ja praktikaid.

Astuti samme kohaliku tasandi korruptsiooniriskide ohjeldamiseks

Võimuliit on asunud kohaliku tasandi korruptsiooniriske maandama. Praegune korruptsiooniga võitlemine koosneb mitmetest väikestest algatustest – mõned neist on juba eelnõudes kirjas, mõned veel idee staatuses (vt lisa 1). Kõik need pingutused kokku annavad lootust, et kohaliku arengu eeldused on tulevikus paremad.

[1] Vt https://www.err.ee/654205/rain-kooli-juhtimine-meeste-too

1. Valitsuse tähelepanu keskmes on 2017. aastal olnud esimene riigireformi sammas ehk haldusreform ja regionaalhaldus.

III kvartalis tegeles koalitsioon peamiselt omavalitsuste ühendamisega. Oluline verstapost on 15. oktoober, mil koos kohalikke volikogude valimistega jõustuvad uute omavalitsusüksuste piiride ja nimede muutused. Eestis tekib 79 omavalitsust ja lõppeb haldusreformi I etapp.

Omavalitsuste arv ei ole peamine haldusreformi õnnestumise mõõdik, kuid on siiski üks eduteguritest. Uue haldusterritoriaalse  jaotuse kohaselt on Eestis tulevikus 15 linna ja 64 valda. See number on veidi suurem kui varem eesmärgiks seatud  75 omavalitsust.

Haldusreformi alla kuulub ka keskvalitsuse regionaalsete üksuste ümberkorraldamine. Olulisemad algatused on maavalitsuse tegevuse lõpetamine, riigimajade loomine ja riigi palgal olevate töötajate viimine maakondadesse.

Maavalitsuste tegevuse lõpetamine kiideti Riigikogus heaks juunis 2017 ja ümberkorraldused on käivitatud. Valitsus on otsustanud, et igasse maakonda jääb 3-10 Rahandusministeeriumi koosseisu jäävat ametnikku.

Lisaks on maakondadesse kavas luua riigimajad, kuhu koondatakse avalikke teenuseid ja riigi kohaolek, et piirkonna elanike jaoks riigiga suhtlemine lihtsamaks muuta. Riigimajade idee on parem ruumihaldus ja avalike teenuste logistika, et kasutajate elu lihtsamaks muuta ja teenuste osutajate vahel sünergiat luua.

Riigi palgal olevate töökohtade viimine maakonnakeskustesse on valitsuses arutamisel olev regionaalpoliitiline meede, mille eesmärk on säilitada maakondades töökohti ja vältida  koondumist vaid Tallinna ja Tartu ümber.

Haldusreform on vahefinišis.  Reformi vedanud valitsuste ja riigihalduse ministrite tegevusele võib anda hinde „4“.

Hea hinde andmine on võimalik põhjusel, et vaatamata raskustele (sh valitsuse ja ministrite vahetumisele), suutsid erinevad poliitilised jõud olupoliitilised kaalutlused kõrvale panna ja haldusreformiga edasi minna. Muutuste elluviimisel peeti silmas peamist sihti – muuta omavalitsused elujõulisemaks. Ajagraafik oli tihe ja tekkis teatav segadus avalike ülesannete jagamises valitsustasandite vahel ning nende rahastamises. Esines ka muid probleeme (nt sundühendamisele kuuluvad vallad vaidlustasid valitsuse otsused, osa neist tahtis teha paralleelsed valimised uutes ja vanades piirides jne). Sellele vaatamata põhimõttelisi probleeme haldusreformi praeguses faasis ei ole. Edasi on tarvis minna veel omavalitsuste finantsautonoomia kasvatamisega, mis on nende suutlikkuse tõusu eelduseks. 

2. Riigireformi teises sambas, milleks on efektiivsema ja paindlikuma riigi kujundamine, käib rutiinne riigimasina paremaks timmimine.

Valitsuse tegevuse aluseks on mais heaks kiidetud riigireformi kava. Dokumendis on terve hulk tegevusi, mis on suunatud tõhususe tõstmisele. Viimase pooleteise aasta jooksul ongi keskvalitsuse töötajate arv vähenenud u 1400 inimese võrra ja see on tubli saavutus.

Sellele vaatamata on üleval mitmed küsimused. Nt kas riik peaks tõhususe suurendamisel mõtlema vaid sisemiste protsesside arendamisele ja kokkuhoiule? Ehk võiks efektiivsem riik seisneda paindlikus ja koostööle suunatud valitsemise korralduses? Lühidalt – kas jooksev protsesside, struktuuride ja koosseisude optimeerimine annab piisavalt efekti, et sellist tegevust riigireformiks lugeda? Suurema mõjuga muutused (nt transpordiameti loomise otsus, mis võimaldaks praegu killustatud transpordikorraldust paremini korraldada) on edasi lükatud. Lisaks, riigimasina laast-laastu haaval õhemaks viilimisel ei tohiks väljaminekuid – nt kohustuslike teenuste tarbimise kulusid – kodanike ja ettevõtete õlgadele tõsta, sest see ei ole kokkuhoid.

Kolleegium rõhutab taas, et riigireformi eesmärgid peaks olema ambitsioonikamad kui tänase süsteemi häälestamine. Efektiivsuse tõstmine on iseloomult rutiinne tegevus. Arenguhüpe on võimalik siis, kui riigireform vastab küsimusele, milline on Eesti valitsemise mudel 5 või 10 aasta pärast? Mis funktsioone riik peab täitma ja milliseid mitte? Mida peab kohe tegema selleks, et visiooni poole liikuma hakata?

3. Teises sambas läbimurde saavutamiseks on vaja head visiooni ja tegevuskava. Radari kolleegium peab murettekitavaks seda, et võimuliit ei ole määratlenud järgmisi suuremad samme keskvalitsuse reformimiseks.

Radar hindab olukorda, kus riigireformiga jätkamiseks puuduvad nn läbimurdelised prioriteedid nii lühemaks kui ka pikemaks ajaks hindega „üks“.

Valitsus ei ole liikunud küsimuses, milline on Eesti riik 10 aasta pärast? Millist riiki me tahame ja suudame üleval pidada? 

Justiitsminister vastutab paljude oluliste riigireformi ülesannete eest, mille tähtaeg on käesoleval aastal, ometi pole kuulda, mis on ideed? Näiteks, kas põhiseaduse analüüsi komisjoni tegevus viib välja põhiseaduse muutmiseni? Millised on Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja halduskorralduse reformi peamised teesid ja mis on projekti seis?

Nendele küsimustele on raske vastata, kui puudub riigireformi visioon, mis oleks pikema vaatega kui Vabariigi Valitsuse riigireformi kava aastateks 2017-2019. Tulevikunägemust on tarvis ametnikel, kes tegelevad haldusaparaadi remontimisega ja peavad tagama tegevuste kooskõla. Samuti poliitikutel endil, kes peaks suutma vastata küsimusele, kuidas Eesti riigivalitsemise muutumine mõjutab erinevaid poliitikavaldkondi (nt kuidas mõjutab omavalitsuste finantsautonoomia suurendamine haridust).

Kolleegium tahab hindega „üks“ anda märku, et üks oluline eduka riigi reformimise nurgakivi – reformi prioriteedid – on jätkuvalt puudu. See on vajalik, et säästmise tuhinas riik ei unustaks kodaniku vaadet. Valitsusel on võimalus olulisi reforme teha veel vaid 2018 aasta I poolaastal, sest hiljem algavad ettevalmistused parlamendivalimisteks. Et lühiajaliselt avatud strateegilist akent ära kasutada, peame veenduma, et teeme õigeid asju, selmet vähetähtsad ülesanded täiuslikult toimima panna. 

Ülevaade 2017. aasta III kvartali riigireformi arengutest

All märgime ära mõned III kvartali positiivsed ja negatiivsed arengud, millele kolleegiumi hinnang on rajatud. Edasi püstitame riigireformi eestvedajatele tavapäraste soovituste andmise asemel mõned küsimused. Tahame nii ergutada mõttevahetust parlamendi,  valitsuse ja teiste huvitatud osapoolte vahel.

Positiivsed momendid

• Valitsusele võib ette heita varasemat aeglast edasiliikumist omavalitsustele avalike ülesannete andmisel ja omavalitsuste finantsvõimekuse kindlustamisel. Nendele vajakajäämistele on Radari kolleegium juhtinud korduvalt tähelepanu. Sel korral võib tõdeda, et valitsus on astunud paar sammu lähemale eesmärgile suurendada omavalitsuste vastutust ja avalike teenuste osutamise võimet, kuid sihtpunkt on veel mägede taga (vt riigireformi probleemseid tahke).
  • Esiteks kiitis valitsus heaks eelnõu, millega suurendatakse kohalike omavalitsuste tulumaksulaekumist. Kui praegu laekub kohalikele omavalitsustele 11,6 protsenti füüsiliste isikute brutotulust, siis osakaal kasvab aasta-aastalt ja jõuab 2020. aastal 11,91 protsendini. Selle otsusega taastatakse omavalitsuste majanduskriisi aegsete kärbete eelne rahastamine.
  • Teiseks otsustas valitsus koos rahastusega anda omavalitsustele uusi ülesandeid[1], et suurendada omavalitsuste vastutust kohaliku elu korraldamisel. Koos sellega soovib valitsus anda omavalitsustele õiguse ise otsustada, kuidas raha jaotada ja kasutada, kaotades jooksvate ülesannete sihtotstarbelise rahastamise.[2] Kohalikud omavalitsused saavad tulevikus ressursse kasutada paindlikumalt ning kohapealsetest oludest ja vajadustest lähtuvalt.
• 26 omavalitsust vaidlustasid valitsuse sundühendamise määrused riigikohtus. Sundliitmise vastased said julgust juurde valitsuse juunikuisest otsusest jätta Loksa linn ühendamata Kuusalu vallaga vaatamata sellele, et Loksa ei vastanud haldusreformi seaduses omavalitsuse elanike arvule seatud kriteeriumile. Valitsuse kriitikud kartsid, et Loksa kaasuse näitel loobub võimuliit omavalitsuste ühendamisest ka teistes piirkondades, kus see oleks otstarbekas. Need ennustused siiski ei täitunud. Õiguskantsleri septembris allkirjastatud hinnangul on valitsuse sündühendamiste määrused küll vigadega, aga põhiseadusega kooskõlas. See omakorda tähendab, et suure tõenäosusega jäävad sundühendamise otsused Riigikohtus „püsima“[3].
• Regionaalhalduse korrastamise praeguses etapis fundamentaalseid probleeme üleval ei ole. Nüüdseks on otsustatud, et igasse maakonda jääb 3-10 rahandusministeeriumi palgal olevat ametnikku, kes tegelevad ruumilise planeerimise, infonõustamise, omavalitsuste juriidilise nõustamisega jms korraldusliku või teenindava iseloomuga ülesannetega. Valdkondlikud teenused antakse üle kas omavalitsustele, nende liitudele või riigiasutustele. Soovime näha tugevat koostööd rahandusministeeriumi ja teiste ministeeriumite vahel ning avatud arutelu, milliseid teenuseid ja mil viisil osutama hakatakse.
• Rahandusministeerium on riigimajade projektiga tegelenud: kujunemas on üldised põhimõtted ja lahendused vastavalt iga maakonna eripäradele. Rätsepalahendused on vajalikud, sest näiteks koostöö mustrid – nii riigiasutuste vahel kui ka omavalitsustega – ja kinnisvara olukord on maakonniti erinevad. Nt on Saare- ja Hiiumaal tulevikus vaid üks omavalitsus ja eeldused koostööks riigiga teistsugused kui mitme omavalitsusega maakondades; mõnes maakonnas on mitu riigiasutust juba praegu ühes majas, mis on ka sisulist koostööd parandanud jne.

Probleemsed tahud  

• Kuigi omavalitsuse finantsautonoomia suurendamiseks on valitsus tõstnud omavalitsuste rahastamist, on töö alles pooleli. Et senisest suuremad omavalitsused suudaksid pakkuda tasemel teenuseid ja oleksid võimelised kohalikku arengut mõjutama, on tarvis jõulisemat edasiminekut. Valitsuse III kvartali otsused tasandavad praeguse finantseerimise mudeli puudujääke, kuid kardinaalseid muutusi veel kaasa ei too.
  • Otsused suurendada omavalitsuse tulubaasi toovad neile suhteliselt vähe raha juurde. Praegu jagatakse kohalikele omavalitsustele toetusfondi kaudu ja paljude erinevate reeglite alusel umbes 400 miljonit eurot. aastal suunatakse tulumaksu 20 miljonit eurot ja tasandusfondi 10 miljonit eurot, 2019. aastal tulumaksu 25 miljonit ja tasandusfondi 20 miljonit, 2020. aastal tulumaksu 30 miljonit eurot ja tasandusfondi 25 miljonit eurot ning selline jaotus jääb kehtima ka edaspidi. Omavalitsuste tulud kokku on 2017. aastal 1821 miljonit eurot ja 2020. aastal 2210 eurot. Seega on omavalitsuste tulude tõus tagasihoidlik.
  • Kas asjaolu, et valitsus annab omavalitsustele üle mitmeid avalikke ülesandeid koos rahaga, ei muuda üldpilti märkimisväärselt, sest kasutajatele tuleb tagada senine või parem teenuste tase ja see nõuab rohkelt ressursse. Lisaks, rahaeraldiste kasutamise paindlikumaks muutmine mõjutab teenuseid, mille rahastu on eelarves vähemtähtsamal kohal. Suur nihe oleks nt hariduse valdkonnas omavalitsuste iseotsustamise õiguse suurendamine. Kuid see tooks kaasa riski, et kõik omavalitsused ei kasuta suuremat vabadust rahakasutuse üle hariduse paremaks muutmiseks. Seega on vaja edasist arutelu omavalitsuste finantsautonoomia suurendamise plusside ja miinuste üle. 
• Omavalitsuste arvu vähendamine on haldusreformi vundament, tulubaasi suurendamine on maja karkass ja ülesannete üleandmine katuse ehitamine. Maja vajab veel seinu, soojustust, torustikku, kütte- ja elektrisüsteeme jne. Teiste sõnadega on haldusreformi sisustamine alles poole peal. Edasi on oluline roll omavalitsustel endal, kuid riik saab omavalitsustele appi tulla ja pakkuda neile keskset tuge (nt IT abil teenuste arendamine). Probleem on selles, et omavalitsuste arengutase on ka 79 omavalitsusega süsteemis ebaühtlane ja nõrgemad vajavad jätkuvalt tuge, et teenuste taset tõsta. Praegu ei ole head plaani, mida riik edasi teeb, et kindlustada haldusreformi edukus. Kodanike vaatest on edu olulisteks kriteeriumideks teenuste kättesaadavus ja kvaliteet, kohaliku juhtimise tase ja otsustes kaasarääkimise võimalused. Kuidas riik omavalitsusi nendes teemades aitab? PS! Võib eeldada, et mõne aja pärast algab ka haldusterritoriaalse reformi vigade parandus ja riik peab ka selleks valmis olema.
• Riigireformi eesmärk on efektiivsem ja paindlikum valitsemine, mitte kokkuhoid kokkuhoiu nimel. Sel põhjusel peaks valitsus asutuste ühendamisel, teenuste ümberkorraldamisel ja riigipalgaliste töökohtade maakondadesse viimisel hoolega silmas pidama, et efektiivsus ei seisne avalike teenuste kulude ümbertõstmises teenuste tarbijate õlgadele. Nt mõne kontori kinni panemine maakonnalinnas on kokkuhoid asutusele, kuid võib – juhul kui alternatiiv e-teenuse vm lahenduse näol puudub – olla kulu kodanikele ja ettevõtetele. Täna puudub veendumus, et optimeerimisel kaasnevaid kulusid arvesse võetakse (nt Maanteeameti esinduse sulgemine Raplas ja sõiduki arvele võtmine toob kaasa koormuse kohalikele ettevõtetele ja elanikele).
• Vastakaid arvamusi on tekitanud ka riigipalgaliste Tallinnast väljaviimine. Valitsuse plaan on viia pealinnast välja 1000 töökohta ja teha seda nii, et töökohad liiguks ka väiksematesse kohtadesse. Plaan ei ole veel lõplikult valmis (tähtaeg märts 2019) ja valitsusel on eesmärgist puudu veel ettepanekud 300 inimese maakondadesse viimiseks.

Riigipalgaliste pealinnast väljaviimise vastaste väited võib kokku võtta nii, et tegemist peaks olema hoolikalt läbimõeldud kaalutlustega, mis arvestab kolimise kulude ja koostöö ning juhtimise riskidega. Argumente on mõlemal poolel, mis tähendab, et „jõu kasutamine“ riigipalgaliste nihutamisel peab olema väga hoolikalt läbi mõeldud ja muutused hästi juhitud. Konkreetsest väljaviidavate ametkohtade arvust on olulisem sisu ehk see, et ametikohad hiilivalt Tallinna tagasi ei liiguks ja regioonid muutusest ka tegelikult võidaks.

Probleem on praegu ka selles, et avalik debatt on madala kvaliteediga, sest arutelus osalejate andmed ja argumendid on poolikud. (Mh ei ole hea toon, et ministeeriumid poliitiliste punktide võtmiseks teavitavad üksikute asutuste kolimiste kavadest pressiteadete vahendusel), selmet kogu plaani ühtselt ja ühetaoliselt selgitada (nt EASi 30 töötajate Pärnusse kolimise pressiteade oli 7. septembril ehk enne kogu plaani arutelu valitsuskabinetis 12. septembril). Edaspidi võiks avalikustada otsuste aluseks olevad andmed ja kaalutlused ning parandada muutuste kommunikatsiooni.

[1] Peale maavalitsustelt saadavate ülesannete on kavas kohalikele omavalitsustele juurde anda veel asendushooldusteenuse korraldamine ja põhihariduse andmine hariduslike erivajadustega õpilastele. Lisaks tuleb ministeeriumidel analüüsida võimalusi kohalike omavalitsuste rolli suurendamisel puuetega inimeste toetamisel. Samuti tuleb haldusreformi käigus üle vaadata teevõrgu jaotus kohaliku ja riikliku tähtsusega teede vahel.

[2] https://www.valitsus.ee/et/uudised/omavalitsused-saavad-rohkem-oigusi-ja-vastutust-ning-rahalisi-vahendeid

[3] 4.10.2017 avalikustas Riigikohus otsuse, et Koeru, Rakke ja Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole põhiseadusvastane. Riigikohtus jätkub veel 14 vallavolikogu kaebuste arutamine. https://www.riigikohus.ee/et/uudiste-arhiiv/koeru-rakke-ja-luganuse-valla-haldusterritoriaalse-korralduse-muutmine-ei-ole