Jaanuar 2017: Loosungist „Viime ellu riigireformi“ ei piisa

 
 
Loe ka põhjalikku taustamemo: Riigireformi seis ja proovikivid
 
Riigireformi Radari kolleegium kogunes neljandat korda detsembris. Kuivõrd alates novembrist juhib Eesti riiki uus koalitsioon, siis seekord Radar konkreetset hinnet valitsuse tegevusele ei andnud – eelmisel valitsusel jäi tegevus pooleli ja uus veel elab sisse. 

Uue koalitsiooni algus ja 2016. aasta lõpp andis hea põhjuse teha vahekokkuvõtte: kuhu eelmine valitsus riigi reformimisel jõudis ja millised on eesolevad väljakutsed.

Eelmist valitsust võib tunnustada selle eest, et haldusreformiga jõuti kaugemale kui enne. Haldusreformi on vaja omavalitsuste võimekuse tõstmiseks ja paremate teenuste pakkumiseks. Kuid varasemad reformiplaanid jäid kõik ideedeks. Alles eelmine koalitsioon võttis vastu haldusreformi seaduse ja tänaseks on selge, et reform mingil kujul teostub.

Haldusreform moodustab kogu riigireformist suure tüki, kuid omavalitsuste ja riigi reformimise vahele ei saa võrdusmärki panna.

Ka keskvalitsus vajab põhimõttelisi muutusi – eesmärk tulevikus on vähemaga rohkem saavutada. Sise- ja väliskeskkond muutub sel määral, et vana nt praeguse nn silotornide süsteemiga edasi minna ei saa.

Esimene sõnum uuele koalitsioonile on, et riigireformiga tuleb edasi minna, sest hea valitsemine on teiste eluvaldkondade reformide eelduseks. Riigireform aitab muuta valitsemise läbipaistvaks ja usaldusväärseks. Selle tulemusena peaks valitsuse poliitikad olema selge eesmärgiga ja teostatavad. 

Kokku tuleks leppida riigireformi mõiste, eesmärgid ja ulatus. Eelmise valitsuse üheks möödalasuks oli see, et ühtset riigireformi kava ja riigireformi mõistet ei tekkinud. Sestap tegeleti väiksemate, omavahel nõrgalt seotud projektidega. Sellisel moel jätkates jääb arendusprojektide mõju piiratuks. 

Riigireformi radar pakub, et riigireformi üldiseks sihiks on võimekas, usaldusväärne ja jõukohane riik. See hõlmab lisaks haldusreformile ja regionaalhalduse ümberkorraldamisele ka

– esindus- ja osalusdemokraatia arendamist, mille tuumaks on kodanike ja riigi lähendamine ja
– riigivalitsemise moderniseerimist, mille sisuks on ümberkorraldused muu avaliku sektori toimimises – struktuurides, protsessides ja juhtimises.

Niisiis paneb Riigireformi Radar värskele valitsusele südamele, et ta annaks sisu koalitsiooni alusleppe lubadusele viia läbi riigireform.

Selle koalitsiooni töö on korda läinud, kui haldusreform suudetakse lõpule viia, lepitakse kokku riigireformi visioon ja enne järgmisi parlamendivalimisi lükatakse käima mõni suure ja pikaajalise mõjuga algatus, mis aitab kaasa Eesti pikaajaliste probleemide lahendamisele. 

Riigireformi Radari annab koalitsioonile ka soovitused riigireformi eesmärkide seadmiseks: Loe SIIT

Riigireformi Radar haldusreformiga edasiliikumisest ja regionaalhalduse ümberkorraldamisest

Haldusreform ja regionaalhalduse ümberkorraldamine

Eelmise koalitsiooni suurim reaalne saavutus riigireformi vallas oli haldusreform, millega jõuti murdepunkti – Rahandusministeeriumi andmetel jõudis ligi 80 protsenti omavalitsustest omaalgatuslikult ühinemisotsusteni..

20. detsembril avaldas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium otsuse, mille kohaselt 26 omavalitsuse üksuse vaidlustatud sätetest on põhiseaduse vastane ja tunnistas kehtetuks vaid haldusreformi seaduse § 24 lõike 1, millega valitsuse algatatud ühinemiskulude ülempiir on 100 000 eurot. Sellega sai haldusreformiga jätkamine rohelise tule

Omaalgatuslike ühinemiste etapp sai läbi 2016. a lõpuks. Valitsuse algatatud ühendamiste seadusekohane tähtaeg on 2017. a mai keskel.

Eelmine valitsus ei jõudnud siiski mitmetele lahtistele küsimustele vastuseid anda ja uus koalitsioon peab paralleelselt tegelema nii valitsuse algatatud liitumiste korraldamisega kui ka haldusreformi lahtistele küsimustele vastuste andmisega.

Haldusreform ei ole seega veel nö tehtud. Piiride ümbertegemine ei ole peamine. Jätkuvalt vajab selgust:

1) millised avalikud ülesanded jäävad keskvalitsuse, millised kohaliku omavalitsuse kanda ja milliste institutsioonide kaudu ülesandeid täidetakse?
o maavalitsused on lubatud kaotada ja nende ülesanded riigiasutuste vahel laiali jagada – kuidas see täpsemalt korraldatakse? Kuidas julgustatakse omavalitsuste koostööd, näiteks ühistranspordi korraldamisel, jne?  

2) kuidas riik tagab avalike teenuste kättesaadavuse  ja kuidas neid rahastatakse? Milline roll saab olema teenuste pakkumisel riigimajadel?

Haldusreform ja regionaalhalduse uuendamine on praegu kõige kriitilisem riigireformi osa, sest selle reformi mõju kogu riigi juhtimisele on küllalt suur ja aega muutuste elluviimiseks on vähe.

Riigireformi Radari soovitused riigireformi eesmärkide seadmiseks

04.01.2017

Riigireformi mõiste on lai. Et midagi ära jõuaks teha, on vaja valida selged fookused. Riigireformi Radar pakub välja konkreetsed eesmärgid:

Esimeseks eesmärgiks oleks haldusreformi lõpuleviimine koos regionaalhalduse küsimuste lahendamisega.

Teiseks prioriteediks võiks olla efektiivsema ja paindlikuma riigi kujundamine. Vastust tuleb otsida küsimusele, milliseid ülesandeid riik peab ja suudab täita? Millise kvaliteediga ja ressurssidega?

Eelmine valitsus saavutas valitsussektori töötajate arvu vähendamisel teatavat edu, kuid suuresti tänu asutuste endi töökorralduse tõhustamisele. Edasistel aastatel oleks tarvis süsteemiüleseid muutusi – kui järgneva 10 aasta jooksul väheneb töötajaskond 50 000 inimese võrra, siis peab riigipalgaliste arvu vähendamisega jätkama. See tähendab, et avalik sektor peab kahanema 1000 inimese võrra aastas.

See aga eeldab suuri muutusi – kuni selleni välja, et riik mingitest ülesannetest teadlikult loobub. Alt-üles stiilis või väiksema kaliibriga muutused – nt muuseumivõrgu korrastamine või tugifunktsioonide ühendamine ministeeriumide ühishoones – mida võib riiki kui tervikut vaadates peenhäälestamiseks nimetada, pole enam piisavad.

Kolmandaks eesmärgiks oleks hästi toimiv osalus- ja esindusdemokraatia. Selle sisuks on poliitikategemise osaliste parem koostöö ja avatud valitsemine.

Siin peab viskama kivi uue koalitsiooni kapsaaeda. Nn kobareelnõu kaasus, kus õigusloome hea tava ja mõju hindamise reegleid rikuti, oli samm kõrvale nii koalitsiooni enda alusleppe põhimõtetest kui ka avatud poliitikategemise põhimõtetest. Kui soovitakse siiralt riigi juhtimisse uut kvaliteeti tuua, siis tuleks koalitsioonileppe sihid ja riigi ümberkorraldamine kokku viia riigireformi alusdokumendis või riigireformi seaduses, mis võetakse vastu parlamendi tasandil.

Tegelik riigireformi elluviimine on muidugi valitsuse ülesanne. Siit oluline soovitus. Riigireformi saab juhtida ainult peaminister, sest suured muutused –   nt avalike teenuste ümberkorraldamine – puudutavad kõiki valitsemisalasid ja riigihalduse ministri käed jäävad lühikeseks.

Peaminister saab olla edukas siis, kui riigihalduse minister oma meeskonnaga head tööd teeb ja reformile kvaliteetse sisu annab. Loomulikult peavad ka teised ministrid otsustamises ja elluviimises kaasa lööma, sest tegelikud võidud peituvad harupoliitikate reformides. Tööjaotus ja vastutus tuleb ühiselt kokku leppida.

Lühidalt, riigireform ei ole väikeste tehnokraatlike arendusprojektide summa. Tegelik reform sisaldab kaalukaid otsuseid ja vajab seega tugevat poliitilist juhtimist. Sestap on peaministri isiklik sekkumine ülioluline.

Haldusreformi lõpuleviimine on möödapääsmatu

Riigireformil peab olema kindel koht uues koalitsioonileppes ning omavalitsused vajavad sõnumit, et haldusreform jätkub. Samuti tuleb jätkata riigireformiga laiemalt, paneb Riigireformi Radari kolleegium uue valitsuse loojatele südamele.

Uuel koalitsioonil on kiire põhimõtteliste küsimuste kokkuleppimises ja teemasid on laual palju. Muret teeb aga see, et riigireform on vaid ääri-veeri teemaks tulnud ja ei paista Keskerakonda, sotsiaaldemokraate ja IRLi üleliia erutavat. Mõnes mõttes on see arusaadav – tegemist pole teemaga, mis tooks kiirelt valijate armastuse või mida oleks lihtne avalikkusele selgitada. Vastupidi, haldusreformi seismapanek võib tunduda esmapilgul poliitiliselt hea mõte, arvestades järgmisel sügisel toimuvate kohalike omavalitsuste valimisi.

Haldusreformi must stsenaarium

Eesti arengu seisukohalt on see vale ja lühinägelik. Moodustatava koalitsiooni esmane tõsiseltvõetavuse lakmuspaber on otsus haldusreformi lõpuleviimise kohta.

Praegu oleme olukorras, kus haldusreformiga on jõutud murdepunktini ja esimest korda on võimalus, et see saab tõesti ka tehtud. Sügisel jõuti omavalitsuste liitmise järgsesse etappi: esitati KOVide rahastamise mudeli ideed ja ettepanekud omavalitsuste rollist kohaliku ettevõtluskeskkonna arendamisel. Samas ei jõudnud valitsus arutada näiteks maavalitsuste saatust, regionaalse riigihalduse mudelit, ääremaastumise peatamist jm. Moodustataval koalitsioonil on võimalus näidata oma pädevust ja otsustusvõimet, need küsimused professionaalselt lahendades.

Hektiline olukord ei saa kesta kaua ja hakkab halvama Eesti riigi toimimist. Mõnel pool käib reform täie hooga, liitumisotsused on tehtud või kohe tegemisel. Teisalt leidub küllalt ka omavalitsusi, kellel praeguses segases olukorras ei ole motivatsiooni liitumisega edasi minna. Kohalikud omavalitsused peavad moodustatavalt valitsuselt saama kiiresti sõnumi, et omavalitsuste ülesannete ja rahastamise küsimused lahendatakse ning haldusreformi ei peatata.

Otsus, et haldusreform viiakse ellu vabatahtlikkuse ja sundliitmise kombinatsioonis (kes vabatahtlikult ei liitu, liidetakse juba valitsuse poolt), pani esimest korda asjad tegelikult liikuma ja sundis omavalitsusi tegutsema. Senine kogemus näitas, et puhtvabatahtlik ühinemine ei toimi. Tarvis on nii präänikut (mis oli ka enne olemas) kui ka piitsa. Kui uus valitsus otsustaks piitsast loobuda, jääksid paljud ühinemised kindlasti ära.

Liitumised peavad olema lõpetatud hiljemalt pool aastat enne kohalike omavalitsuste valimisi ehk mai keskpaigaks. Iga ebakindluse signaal uuelt valitsuselt seiskaks mitmed liitumisläbirääkimised ja ajaks senise töö luhta.

Kui nüüd haldusreform poole protsessi pealt pooleli jätta, tekib olukord, kus meil on kõrvuti suuremad ühinenud omavalitsused ja sealsamas pisikesed. Sellise ebaühtlase lapiteki Eesti on hullem kui olukord enne haldusreformi, sest erinevused KOVide vahel käristavad avalike teenuste kättesaadavuse ja toimimise erinevused veelgi suuremaks.

Kokkuvõtvalt: haldusreform on praegu riigireformi kõige kriitilisem küsimus, mis vajab koheseid otsuseid ja aktiivset tegevust haldusreformile täpsema sisu andmisel. Iga kaotatud päev on probleem, reformi seismajäämisel on pikaajaline negatiivne mõju riigi toimimisele ja avalike teenuste pakkumisele.

Seisakust saab Välja vaid riigireformiga

Valitsuse vahetusega ei kao kuhugi ka vajadus laiema riigireformi järele. Eesti ees seisab küsimus, kuidas saame hakkama olukorras, kus maksumaksjate arv väheneb ja avalike teenuste pakkumine senises mahus ja kvaliteedis käib meile üle jõu?

Praegu moodustataval valitsusel on võimalus uues koalitsioonileppes riigireformi prioriteedid kokku leppida, seejuures ka kehtivad parteide programmid üle vaadata ja vajadusel neid muuta. Raasukese majandusarengu töörühm ja paljud teised töögrupid, sh Riigireformi Radar, on teinud palju ettepanekuid, mida aluseks võtta. Halduskoormuse ja sisemise bürokraatia vähendamine, nutikam poliitikate kujundamine ja eelarvestamine, sõltuvuse vähendamine eurorahast, juhtimise kvaliteet – need on vaid mõned väljakutsed.

Kolleegiumi soovitus on kokku leppida 3–5 põhimõtet, millest valitsus reformiotsuste tegemisel lähtub ja millest ei taganeta üksikute ministrite või ametkondade vastuseisu tõttu. See aitab ennetada vaidlustesse takerdumist tehnilisemates küsimustes. Printsiip, et riigipalgaliste arv ei saa kasvada, kui kogu töötajaskond kahaneb, on üks võimalik näide sellisest kokkuleppest.

Loodav valitsus deklareerib, et nende eesmärk on tuua Eesti välja seisakust. Selleks on vaja väga head riigiaparaati – seisaku murdmise eelduseks on riigireform läbi targa riigi kujundamise. Eelmise valitsuse vedamisel on hea algus tegelikult tehtud ja viga oleks riigireform kõrvale heita vaid seetõttu, et see seostub ehk liialt reformierakondlase Arto Aasaga. Vastupidi, Jüri Ratasel on siin võimalus hakata riigireformi strateegiliseks juhiks – roll, mida eelmine peaminister ei võtnud. Riigireformi elluviimiseks peab seda juhtima peaminister.

 

Alla kirjutanud Riigireformi Radari kolleegiumi liikmed:

Aivo Adamson, ASi Starman juhatuse esimees

Annika Uudelepp, mõttekoja Praxis riigivalitsemise ekspert

David Vseviov, ajaloolane, Eesti Kunstiakadeemia professor, PhD

Heldur Meerits, investor

Jaak Aaviksoo, Tallinna Tehnikaülikooli rektor, akadeemik

Külli Sarapuu, riigivalitsemise ekspert, PhD

Külli Taro, riigivalitsemise ekspert, PhD

Maarjo Mändmaa, Hoolekandeteenused ASi juhatuse esimees

Taavi Veskimägi, Elering ASi juhatuse esimees

Tiina Randma-Liiv, Tallinna Tehnikaülikooli Ragnar Nurkse innovatsiooni ja valitsemise instituut, PhD

Toomas Tamsar, Eesti Tööandjate Keskliidu juhataja

Tervisevaldkonna reform vajab julgemat ülesandepüstitust

Maarjo Mändmaa,
Hoolekandeteenused ASi juht, Riigireformi Radari kolleegiumi liige

Sotsiaalministeeriumis veeretatakse juba mõnda aega mõtet tervisevaldkonna allasutuste konsolideerimiseks. Kuid lisaks asutuste liitmise ja ülesannete ümberjagamisele tuleks tõstatada ka küsimus, kas riik ikka peab tervisevaldkonnas täitma kõiki neid ülesandeid, mida ta täna täidab.

Et tervishoiusektor vajab reformi, selle vastu ei vaidle täna keegi. Sektori juhtimise valdkonnas tegutseb kuus riigiasutust kogueelarvega 138,4 miljonit eurot. Iga-aastases riigieelarves on tervishoiuvaldkonnaga seotud kulud olnud suurusjärgus 1,7 miljardit eurot, mis tähendab, et juhtimisele kulub 8 protsenti vahenditest. Personalist toimetab korraldajatena ca 5% valdkonna töötajatest – täistööajale taandades 992 inimest. Viimane suuremahulisem ümberkorraldus tervisevaldkonna juhtimises oli 2009-2010 aastal, kui Tervishoiuamet, Tervisekaitseinspektsioon ja Kemikaalide teabekeskus liideti üheks Terviseametiks.

Tervisevaldkonna juhtimine on üsna optimaalne eilsete vajaduste rahuldamiseks

Muudatusi ei tohi muidugi teha ülejala. Sotsiaalministeeriumi tellimusel valmiski suve hakul tervisevaldkonna funktsionaalne analüüs, millega sooviti saada ideid valdkonna tegevuse efektiivsuse suurenadmiseks ja konkreetseid ettepanekuid tervisevaldkonna juhtimise funktsionaalseks ülesehituseks.

Tulemusega ministeerum rahul ei olnud. Tõepoolest on analüüsi lõppraportit lugedes näha, et eksperdid on olnud suhteliselt kimbatuses struktuursete reformide muudatuste soovituste andmisel. Jõutakse järeldusele, et tervisevaldkonna juhtimine on juba optimaalne ja dubleerimine pea olematu, pigem on katmata valdkondi ja teatud ülesannete jaoks oleks vaja hoopis ressursse juurde anda.

Mõned soovitused siiski antakse. Olulisimaks neist soovitus viia ministeeriumist välja võimalikult palju tervisepoliitika rakendamise tegevusi ning koondada kokku valdkonna info- ja analüüsivõimekus.

Kuid praeguse ülesande põhjal koostatud analüüs võtab eelduseks olemasoleva olukorra ega käsitle seda, kas ja miks neid ülesandeid, mida riik täna tervisevaldkonna juhtimisel täidab, üldse peab täitma.

Võtame üheks näiteks minu valdkonna, erihooldekodud. Analüüs pakub välja hoolekandeasutuste järelevalve üleviimist Sotsiaalkindlustusametist Terviseametisse. Samas jääb ära arutelust järelevalve sisust – mida ja miks peab üldse riik järele valvama? Kui Sotsiaalministeeriumi eestvedamisel on erihoolekandeteenused (erihooldekodud) üha enam liikumas isikukeskseks võimalikult tavalistes kodustes tingimustes pakutavateks sotsiaalseid oskuseid arendavateks teenusteks, siis miks ja millise osa üle peaks teostama järelevalvet meditsiiniharidusega inimene?

Veel vähem on kokkuvõttest lugeda, milline peaks olema tervisevaldkonna juhtimise ümberkujundamine tulevikuväljakutseteks (teaduse ja tehnoloogia arengust tekkiv potentsiaal) valmisolekul. Tartu Ülikooli geeniteadlane Lili Milani ütles 1.aprillil toimunud Creativity for Change Forumil, et teaduse arengud annavad ühe enam patsiendile võtmerolli ja inimese genoomi kaardistuse abil saab muuta ravimise üha lihtsamaks, efektiivsemaks ning kordades odavamaks (eelduseks vastutustundlik isikuandmete kasutatavus/kättesaadavus). Ka nende mõjudega peaks tehnoloogiliselt innovatiivses Eestis arvestama.

Osa teenuseid erasektorile, riik loogu eeldused

Kahtlemata kostub tervisevaldkond teemana, kus ainult range järelevalve ja arstidiplomiga inimesed võivad otsuseid teha. Paratamatult on tänapäevased kommunikatsioonitehnoloogilised lahendused aga loonud võimalusi igaühel hankida käepäraste vahenditega tervisealast informatsiooni, jälgida oma tervist ja kujundada tervisekäitumist. Ning võib julgelt prognoosida, et see on alles algus. Inimesed on muutunud terviseteadlikumaks, rohkem ollakse valmis tegelema profülaktikaga ja tervena elatud eluea kasv kinnitab seda trendi. Elanikkonna suurem terviseteadlikkus aitab loodetavasti hoida kokku raha, mis haigekassa vahenditest peaks muidu minema pereõele vererõhu mõõtmise eest. Nüüd saab suunata selle vähihaiguste raviks.

Seega on aeg ka selle valdkonna poliitikakujundajatel ja -rakendajatel mõelda, mis on need tervise valdkonna avalikud teenused ja tegevused, mida ei pea ilmtingimata riiklikult osutama, kus on näha erasektori initsiatiivi ning huvi. Riigi roll oleks siinkohal luua eeldused ja juhtida tegevusi, mis aitaks võimalustel realiseeruda.

September 2016: Seisak on tagasiminek, seega hindeks “kasin”

reformiradar 3

Riigireformi Radari kolleegium andis riigireformi edenemisele ajavahemikul juunist augustini 2016 hinde „kaks“, sest sel perioodil oli riigireformi vallas poliitiline seisak.

Seekordse hindamise probleemidest jookseb punase niidina läbi küsimus muutuste juhtimise kvaliteedist: kui riiki reformides tahame toetada suurte probleemide lahendamist, siis tuleb reforme aktiivselt, süsteemselt ja teadlikult juhtida! Tahame tunnustada riigihalduse minister Arto Aasa ja ametnikke, kes on teinud head tööd, aga kelle käed jäävad ühel hetkel lühikeseks, kui valitsus ühiselt otsuseid ei tee. 

Radari kolleegium hinnangul on vajalik senise eeltöö jõustamiseks teha järgnevat:

1. Tugevdada kogu koalitsiooni rolli riigireformi ellu viimisel. Riigireform toimub ainult siis, kui peaminister võtab selle elluviimise eest vastutuse ja kaasab aktiivsesse otsustamisse ka teised koalitsiooni võtmepoliitikud. Riigihalduse minister on teinud palju eeltööd ja väärib selle eest tunnustust. Tema töö ettepanekute ettevalmistamisel jätkub. Kuid riigihalduse ministri ja ametnike otsustamisel on nn klaaslagi ees. Kui koalitsiooni siht on suuri muutusi ellu kutsuda ja klaaslaest läbi murda, siis selleks on tarvis paremas positsioonis olevat poliitikut.

2. Liikuda reformiga kiiresti edasi, sest lähikuud on kriitilise tähtsusega. 2016. aasta sügis on otsuste langetamise vaatest kriitiline ajajärk. Kui lähemal ajal põhimõttelisi otsuseid ei langetata, siis läheb edasi kogu tähelepanu ELi nõukogu eesistumisele ja  edasi kohalikele ning riigikogu valimistele ja riigireformi ei teostugi.

3. Kokku leppida prioriteedid, mida soovitakse saavutada. Soovitame kokku leppida 3-5 põhimõtet, millest valitsus reformiotsuste tegemisel lähtub ja millest ei taganeta ka siis, kui üksikud ministrid või ametkond vastu on. See aitab ennetada vaidlustesse takerdumist tehnilisemates küsimustes. Näiteks kui eesmärk on avaliku sektori palgal olevate töötajate arvu vähendamine, siis riik ei peaks eraturul pakutavatele teenustele konkurentsi pakkuma ja selleks kümneid uusi töötajaid palkama, nagu Eesti Rahva Muuseumis restoraniga plaanis on.

4. Minna edasi haldusreformiga – tegelda kohalike omavalitsuste funktsioonide ja rahastusmudeliga. Protsessiga on kaasnenud vastasseis ja kriitika, kuid reformile ei ole vaja pidurit panna. Energia on vaja suunata haldusreformi sisuliste küsimuste – funktsioonide jaotus ja rahastamine – lahendamisse. Üheks võtmeküsimuseks siin on näiteks riigimajade loomine – milliste asutuste teenused need koondaks? Kuidas riigimajad teenuste kättesaadavust aitaks tagada ja kuidas aitavad kaasa kaugtöökohtade loomisel jne?

Kolleegiumi hinnang sellele, kuidas on riigireform viimase kvartali jooksul on edenenud:

Haldusreform ja avalike teenuste korraldus

Hindamisperioodi peamise verstapostini jõudis koalitsioon juba juuni alguses – riigikogu võttis 7. juunil vastu haldusreformi  seaduse. Selle sammu tähtsust on raske üle hinnata. Kuid seejärel valitsuse otsustamise hoog rauges ja edasi tegeleti pigem teisejärguliste teemadega.

Tõsiseks probleemiks on see, et valitsus ei jõudnud suveperioodil välja tulla ettepanekutega, mis haldusreformile tegeliku sisu annaks – milliseid avalikke teenuseid ja millisel riigi tasandil pakutakse ning kuidas neid rahastatakse? Kuidas tasakaalustada regionaalpoliitikaga haldusreformi negatiivse märgiga mõju?

Valitsus võttis kevadel teadliku riski, kui hakkas haldusreformi sasipundart harutama samm-sammu haaval, leppides esmalt kokku omavalitsuse suurusele esitatavad kriteeriumid (minimaalselt 5000 elanikku) ja reformi ajakava ning nähes ette sundliitmise võimaluse. Reformid nõuavadki otsustavust ja riskide võtmist ning valitsust võib selle eest tunnustada.

Teisalt: teadlik riskimise strateegia nõuab ka väga tugevat nö käed-küljes juhtimist. Valitsuskabinet (mitte ainult riigihalduse minister, vaid kogu koalitsioon!) oleks pidanud nobedasti asuma avalike teenuste pakkumise ja rahastamise süsteemi ning regionaalhalduse mudeli üle otsustama. Otsustamise etapis peaks võtmeroll seejuures olema peaministril. Avalike teenuste korraldamise eest vastutavad kõik ministeeriumid ja suured muutused saavad sündida keskselt juhitud koostöös.

Eesootav arutelu riigikohtus haldusreformi seaduse põhiseaduslikkuse üle on tervitatav, sest see survestab kiires tempos lahtistele küsimustele vastuseid otsima ja avalikkusele selgitusi jagama. Ka ametnikud vajavad poliitikutelt signaali, et mis kriteeriumidest lähtuvalt tuleks avalikke teenuseid reorganiseerida? Kas olulisem on kvaliteet? Kas selle nimel võib teha järeleandmisi füüsilises kättesaadavuses, tagades samal ajal e-teenustele ligipääsu kõikjal Eestis?

Riigiülesannete analüüs

Üheks riigireformi seisaku seletuseks on ka tagasihoidlik edasiliikumine riigi ülesannete ülevaatuse projektis. Ametnikud ja riigihalduse minister pakkusid hindamisperioodil valitsuskabinetile välja palju riigi ülesannete ja asutuste ümberkorraldamise ettepanekuid. Kümnest nn fookusvaldkonnast arutati augusti lõpus vaid kuue valdkonna ettepanekuid ja otsusteni jõuti veel vähemates küsimustes.

Nt eurorahade jagamisega tegelevate rakendusüksuste ühendamine ja ettevõtluse toetamise asutuste ümberkorraldamine takerdusid vaidlustesse. Ühed osapooled soovivad nn superüksuse loomist ja teised tahaksid pigem praegust olukorda säilitada. Lahenduse võtmed on poliitikute taskus, sest otsus taandub erihuvide tasakaalustamisele.

Riigi ülesannete analüüsis on edasi mindud pigem taoliste teemadega, mida juba kaua on ette valmistatud (nagu muuseumivõrgu korrastamine) või on otsused sündinud nö lihtsamates küsimustes (nagu nelja ministeerium ühishoones tugiteenuste ühendamine). Need on ametnike vaatest mõistlikud ja vajalikud sammud. Kuid aitavad vähesel määral kaasa Eesti riigi põhiprobleemide lahendamisele, nt rahvastiku vananemisest, töötajaskonna vähenemisest ja riigieelarve piiratusest tulenevale survele avalike teenuste rahastamisel.

Avaliku debati sisukus

Reformi teostamisel on oluline roll ka avalikkuse hoiakutel. Ükski suurem reform ei sünni nii, et algsetest eesmärkidest ei ole kõrvalekaldeid. Eksimused on tegutsemise loomulik osa. Mõistkem siis, et poliitika on hea ja halvema vahel valimise kunst, otsustamine on raske töö ja poliitikudki vajavad tuge. Tähtis roll on siin ajakirjandusel, kes võiks püüda kriitika tegemisel eristada suuri ja väikeseid vigu. Mõnikord, kui mõni asi hea tulemuseni jõuab, on vaja tegijaid ka tunnustada.

Loe lähemalt, millised otsused ja protsessid mõjutasid Riigireformi Radari hinnet:

Kvaliteetsed avalikud teenused 

Mõjus poliitikakujundamine ja elluviimine

Jõukohane ja tõhus riik

Professionaalne inimeste ja ressursside juhtimine

Riigireformi tõhus elluviimine

Riigireformi tõhus elluviimine tähendab, et…

– valitsus tegeleb oluliste, st “mõjukate” reformialgatustega;

– valitsusel on “plaan” (sihid, tegevuskava, ressursid) reformi elluviimiseks;

– reformi osalised ja sihtrühmad mõistavad muutuste vajalikkust ja tulevad plaanidega kaasa;

– käivitatud algatuste tulemusi hinnatakse.

 

Plussid:

• Reformiideede puudust meil ei ole. Riigihalduse minister ja tema väike haldus- ja riigireformi tiim on töötanud võimete piiril ja hulga ettepanekuid ette valmistanud. Kuid paljud otsused on kinni teistes ametkondades (nt avalike teenuste pakkumine ja arendamine) või eeldavad laiemat koalitsioonisisest konsensust.

 

Miinused:

• Uut ja paremat seisundit ei ole võimalik saavutada väikeseid ja isoleeritud parendusi tehes, tarvis on tervikvaadet ja sellest tõukuvaid poliitilisi suuniseid. Näiteks: kuidas regionaalpoliitika meetmetega tasakaalustada avalike teenuste ümberkorraldamise võimalikku negatiivset mõju? Ametnike ja riigihalduse ministri tegevusel on nn klaaslagi ees. Edasi on tarvis poliitilisi otsuseid, sh teiste ministrite ja ministeeriumide sekkumist, et klaaslaest läbi murda ja riigireformis elluviimise etappi liikuda.
• Eelnevast tulenevalt – muutuste juhtimine ei ole ainult riigihalduse ministri ülesanne. Riigireformi suuremate sõlmpunktide lahendamist, mille hea näide on haldusreform, peaks eest vedama peamister. Kui soovime reformide elluviimisel edu saavutada, siis saab kaalukeeleks ministrite koostöö ja seda peaks peaminister aktiivselt korraldama. 
• Eesseisev sügis on suurte muutuste ettevalmistamiseks ja põhimõtteliste otsuste langetamiseks kriitiline aeg. Riigireformi teemad peaksid olema süsteemselt valitsuskabineti päevakorras, et hoida kiiret tempot ja kõikidele ministritele/ministeeriumidele pidevalt riigireformi eesmärke meelde tuletada. Valitsusel on küll olemas riigireformi tegevuskava, kuid sellele saab sisu anda tehes otsuseid ühistest eesmärkidest lähtuvalt, mitte igas valitsemisalas eraldi põhimõtete alusel. Printsiibid peavad olema ette kokku lepitud, vältimaks takerdumist tehnilistesse küsimustesse konkreetsete otsuste tegemisel. 

Professionaalne inimeste ja ressursside juhtimine tähendab, et…

– valitsemiskultuur toetab kriitilist analüüsi ja uute ideede väljapakkumist;

– avalikud teenistujad – nii juhid kui ma madala taseme töötajad – on professionaalsed ja tulemuslikud;

– juhtimissüsteemid tagavad parema asutustevahelise koostöö;

– avalikku teenistust iseloomustab mobiilsus nii ametiasutuste kui ka avaliku ja erasektori vahel.

 

Plussid:

 

• Selles hindamisvoorus märkimisväärseid positiivseid arenguid ei olnud.

 

Miinused:

• Kui otsida kogu seekordse riigireformi edenemise hinnangutes vajakajäämiste ühisosa, siis punase niidina läbib probleeme ja väljakutseid inimeste ning muutuste juhtimise temaatika. Selle võib kokku võtta märksõnaga juhtimise kvaliteet. Teema on lühidalt oluline põhjusel, et kui tahame suurte probleemide lahendamisel edu saavutada, siis tuleb muutusi aktiivselt, süsteemselt ja teadlikult juhtida. Nii poliitilise kui ka administratiivse tasandi juhtimise väljakutsele on viimasel ajal viidanud nt Indrek Neivelt, Erkki Raasuke, Poliitika.guru blogijad . Riigireformi radari kolleegiumi liige Taavi Veskimägi kirjutas sel teemal eraldi arvamusloo.
• Radari kolleegiumi arvates peaks juhtimise taseme tõstmisele riigireformis enam rõhku panema. Valitsuse riigireformi tegevuskava näeb ette riigi personalipoliitika valge raamatu rakendamise.  See dokument analüüsib mh juhtimise olukorda ja teeb inimeste arendamise ning juhtimise edendamise alaseid ettepanekuid. Probleem on selles, et valge raamatu rakendamine on jäänud valitsuse tähelepanu keskmest välja.   

Jõukohane ja tõhus riik tähendab, et…

– valitsussektori töötajate suhtarv võrreldes hõivatud isikute koondarvuga jääb tööealise elanikkonna vähenemisel samale tasemele;

– valitsusel on olemas EL-i toetuste sõltuvusest väljumise strateegia ja plaan;

– e-lahendused muudavad valitsemise lihtsamaks ja odavamaks;

 

Plussid:

• Edasiminekuks oli juunis valminud riigi ülesannete analüüs, mis sisaldas üsna palju riigi asutuste ja ülesannete optimeerimise ettepanekuid. Tekkis varasemast parem alus riigi funktsioonide reformimiseks ja avaliku sektori palgal olevate inimeste arvu vähendamiseks.
• Tehtud ettepanekutest otsustas valitsuskabinet 25. augustil jätkata muuseumivõrgu korrastamisega, konsolideerides muuseume ja muutes neid sihtasutusteks ning andes osad muuseumid üle kohalikele omavalitsustele. Samuti otsustati Rahandus-, Sotsiaal-, Justiits-, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium ühisesse hoonesse kolimisel ühendada osa ministeeriumide infotehnoloogia, õigusteenindus, personali- ja haldusvaldkonna tegevustest. Lisaks algatati mitmeid täiendavaid riigi ülesannete analüüse.

Miinused:

• Kuigi hindamisperioodil tehti rohkelt analüütilist tööd ja valmis rida ettepanekuid, ei ole valitsus jõudnud läbimurdeliste otsusteni. Ametnikud ja riigihalduse minister pakkusid seekordsel hindamisperioodil valitsuskabinetile välja palju riigi ülesannete ja asutuste ümberkorraldamise ettepanekuid. Kümnest nn fookusvaldkonnast arutati augusti lõpus vaid kuue valdkonna ettepanekuid ja otsusteni jõuti veel vähesemates küsimustes. Edasiminek on võimalik siis kui valimistel mandaadi saanud poliitilised juhid otsuseid langetavad.
• Nt eurorahade jagamisega tegelevate rakendusüksuste ühendamine ja ettevõtluse toetamise asutuste ümberkorraldamine takerdusid vaidlustesse. Ühed soovivad nn superrakendusüksuse loomist ja teised tahaksid ülesandeid enam hajutada eri asutuste vahel. Mõlemal variandil on plusse ja miinuseid. Ametnikud on need läbi käinud ja omavahelistes aruteludes nö kinni jooksnud. Lahenduse võti on poliitikute taskus, sest otsus taandub erihuvide tasakaalustamisele ja vastutuse võtmisele valikute tegemisel.
• Miinusmärgiga seik hindamisperioodil oli Eesti Rahva Muuseum (ERM) nn köögi saaga. Jätame siinkohal köögi sisustuse hanke korraldamise küsitavused kõrvale. Peamine küsimus on põhimõtteline – milliseid teenuseid avalik sektor peaks pakkuma? ERMi kaasuse varal: kas toitlustajad peavad ikka olema avaliku sektori töötajad? Millise signaali see kodanikele annab kui mõnes avaliku sektori asutuses kärbitakse juba põhiteenuse pakkujaid ja teises võetakse tugiteenuste osutamiseks töötajaid juurde?   
• Radari kolleegium märkis konkreetse vajakajäämisena ära asjaolu, et valitsus ei ole jätkuvalt selgitanud, et mil määral on oodata eurorahade vähenemist mõne aasta pärast (2020. aasta kandis) ja mida see riigieelarve strateegia ning üldise avalike teenuste (väheneva) pakkumise kontekstis tähendab? 

Mõjus poliitikakujundamine ja elluviimine tähendab seda, et

– valitsus on suuteline väljakutseid ette nägema, probleeme ja sihte prioritiseerima;

– valitsemine on ühtne, seda iseloomustab usaldus ja tugev koostöö nii poliitilisel kui ka administratiivsel tasandil;

– eesmärkide saavutamist toetab toimiv planeerimissüsteem ja valitsus on suuteline ressursse vajadusel paindlikult (ümber) jagama;

– poliitikad tuginevad tõenditele; fookuses on mõju saavutamine, mitte vaid väljundite (nt seaduseelnõude arv) põhine aruandlus;

– valitsemine on demokraatlik ja kaasav: kodanikel, ühendustel ja parlamendil on poliitikakujundamises tegelik, mitte vormiline roll;

– ettevõtete ja kodanike halduskoormus väheneb.

 

Plussid:

• Rahandusministeeriumi eestvedamisel on sündinud ettepanekud riigi strateegilise planeerimise ja eelarvestamise süsteemi reformimiseks. Näiteks eraldiseisva riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve asemel koostada nelja-aastane riigieelarve, suurendada ministrite ja ministeeriumite koostöövõimalusi eelarve kasutamisel ning anda valitsusele õigus otsustada riigieelarve jaotus valitsemisalade vahel.  Siduda strateegiline planeerimine ja eelarve ühiste planeerimistasandite: valdkond – programm – tegevus, abil jne. 
• Suvel loodi parlamendi juurde Arenguseire Keskus (pole veel sisulist tegevust alustanud). Juunis arutas parlament riigieelarve koostamise probleemistikku, et leida ideid eelarvestamise läbipaistvamaks ja ettevaatavamaks tegemiseks – toimus aruande “Fiskaalpoliitika paradigma võimalikest muutustest Eesti parlamentaarses süsteemis” arutelu. Aruteludest kaugemale veel ei jõutud.
• Valitsuse riigireformi tegevuskavas on eesmärk, et ettevõtjate ja elanike suhtlus riigiga peab olema lihtsam. Selle sihi saavutamisele aitab kaasa nn nullbürokraatia algatus, mis koosneb omakorda mitmetest alaprojektidest või –tegevustest. Nullbürokraatia tähendab aruandluskohustuste (maksud, statistika, keskkonnaaruandlus, tööturuga seotud aruandlus) vähendamist või aruandluse lihtsustamist (eeltäidetud aruanded), maksu- deklaratsioonide koormuse ja  erinevate infokohustuste vähendamist ning riigi poolt nõutavate dokumentide arvu vähendamist. Taoliste tegevustega liiguti hindamisperioodil kavakohaselt edasi.
• Üheks poliitilise tasandi otsuse näiteks nullbürokraatia algatuses oli 13. juuli 2016 majandus- ja taristuministri, ettevõtlusministri, rahandusministri ning riigihaldusministri otsus käivitada  ettevõtluse tegevuslubadega seotud nõuete vähendamise projekt. Lepiti kokku, et iga ministeerium võtab analüüsida vähemalt ühe tegevusloakohustusega valdkonna erinõuded, et majandustegevusele seatud erinõuded oleks ka tegelikult eesmärgipärased ja vajalikud.

 

Miinused:

• Eelmise hindamise üks murekohti oli, et riigi strateegilise planeerimise võimekus jätab soovida ja eesmärkide ning eelarve seosed peaks olema paremini paigas. Kui riigi ettevaatamise suutlikkus jääb lahjaks, siis me jäämegi tulekahjude kustutajaks, selmet probleeme ennetada.
• Üks strateegilise juhtimise (aga ka elluviimise planeerimise ja tagasisidestamise) olulisust illustreeriv juhtum suveperioodist oli Eesti Haigekassa planeeritust suurem eelarve puudujääk. Ühest küljest on see haigekassa (eelarve) juhtimise küsimus, milles valitsusel on pigem kaudne vastutus. Teisalt on tegu nö struktuurse probleemiga, kus on ammu teada, et tervisevaldkonna rahastamise võimaluste ja vajaduste vahel on käärid aasta-aastalt süvenevad. Kui otsuseid ei tehta, suureneb puudujääk aina ja see olukord ei lähe iseenesest üle.
• Laiapõhjalist poliitilist pühendumust riigi strateegilise juhtimise võimekuse kasvatamiseks (veel) ei ole. Süsteemi uutmise ideed on küllalt kaalukad ja sestap on loogiline, et ettepanekud, vähemalt sellisel kujul, ei lähe libedalt läbi. Rahandusministeerium töötab hetkel uue riigieelarve baasseaduse väljatöötamiskavatsuse (VTK) eelnõu kallal ja selle dokumendi kaudu püütakse avada laiemat arutelu. Kuigi töö käib, tuleb süsteemi muutvaid otsuseid tõenäoliselt veel kaua oodata.
• Valitsuse riigireformi tegevuskava näeb ette, et Justiitsministeeriumi juhtimisel koostatakse uue Vabariigi Valitsuse seaduse kontseptsioon, mis loob senisest paremad alused valitsuse töö korraldamiseks ning paindlikumaks riigi juhtimiseks. Selles küsimuses on ekspertide ringis arutelu juba aastaid kestnud. Koalitsioon (mitte ainult paar ministrit) peaks selle teema lähemal ajal ette võtma ja oma seisukohad kujundama. Justiitsministeeriumi vedamisel on koostatud ettepanekud, mille arutamist ei tohiks edasi lükata (ülesanne on algse tähtajaga võrreldes juba edasi nihutatud), sest valitsuskorralduse muutused loovad eeldusi otsusetegemise kvaliteedi parandamiseks. 

Kvaliteetsed avalikud teenused tähendab seda, et:

– avalike teenuste kvaliteet on ühtlane ja teenused on kättesaadavad kõigile neid vajavatele inimestele.
– erinevad avalikud teenused toetavad üksteist ning aitavad inimestel võimalikult hästi täita oma kohustusi, realiseerida õigusi või osaleda ühiskonna elus.
– riigi ja KOV tasandi rollide jaotus teenuste tagamisel on selge ning seda toetab toimiv rahastamismudel
– kodanikke, ühendusi ja (sotsiaalseid) ettevõtteid kaasatakse avalike teenuste osutamisse

Plussid:

• Retoorikas on haldusreformi seaduse siht avalike teenuste kvaliteet ja ühetaoline kättesaadavus ning KOV-de suurem võimekus teenuste pakkumisel. Kuigi suurem osa haldusreformile tegelikku sisu andvad muudatused on alles ettevalmistamisel, võib haldusreformi seaduse vastuvõtmist 07.06.2016 lugeda ikkagi märkimisväärseks saavutuseks.
• Valitsus tegi mõned teenuste korraldamist puudutavad otsused 25.08.2016 valitsuskabineti istungil. Näiteks otsustati, et KOV-d saavad senisest suurema rolli piirkondliku arengu suunamisel ja konkurentsivõime edendamisel. Avalik-õigusliku koostöö võimaldamiseks luuakse valdadele ja linnadele ühisametite moodustamise võimalus, näiteks järelevalve teostamisel või sotsiaalvaldkonnas.
• Eelnev on vajalik, kuid kaugeltki mitte piisav. Eelseisev sügis on kriitiline aeg haldusreformi õnnestumiseks vajalike otsuste tegemisel. Kordame Riigireformi Radari kolleegiumi varasemat sõnumit: avalike teenuste kvaliteedi ja kättesaadavusega on vaja tegelda põhimõtteliste poliitiliste otsuste tasandil. Vastamist vajab, milliseid teenuseid riik soovib ja suudab tulevikus pakkuda?

Miinused:
• Avalike teenuste arendamises oli vähe tegelikke muutusi. Üks näide oli Maanteeameti teenindusbüroode ja liiklusregistri teenuste reform. Maanteeameti teenuste reorganiseerimise kava on iseenesest vajalik, kuid puudujääke esines ümberkorralduste ettevalmistamises ja juhtimises, täpsemalt muutuste vajaduse ja lahenduste selgitamises sihtrühmadele.
• Selliseid „üks samm edasi, kaks sammu tagasi“–tüüpi tegutsemise näiteid oli hindamisperioodil veelgi. Näiteks startis suvel tööhõive reform. Kuid tõrvatilgaks meepotis oli otsus, et Töötukassa annab alates augustist osalise või puuduva töövõimega inimestele plastikkaardi. Samu andmeid saaks tõendada ID-kaardiga, mida niikuinii ette on vaja näidata. Uus plastikkaart oli hädalahendus, sest Sotsiaalministeerium ei suutnud õigeks ajaks vajalikke seadusandluse muudatusi ette valmistada.
• See lihtne näide viitab suuremale probleemile – ettevaatamise võime on madal ja sestap esineb liiga palju lihtsakoelist rapsimist. Maanteeameti reformikava illustreerib vajadust selgitada avalikkusele põhjalikumalt muutuste põhjuseid, reformide eesmärke ja lahendusi. See on ka poliitikute ülesanne, kogu selgitustööd ei saa ametnikele jätta.
• Valitsuse riigireformi tegevuskava üks kolmest peamisest eesmärgist on, et paremad avalikud teenused peavad olema kättesaadavad kogu Eestis. Kokkuhoidu, kvaliteedi tõusu ja kättesaadavuse parandamist korraga saavutada ilmselt ei saa. Seega on oluline eesmärgi ja rõhuasetuste seadmine, andmetele toetumine ja kokkulepete tegemine. Oluline on tähele panna, et avalike teenuste ümberkorraldamine on lõpuks poliitiline, mitte pelk „tehniline“ küsimus.

Juhtum: Rakendusüksuste ühendamine

Olukord:

Riigivalitsemise reformi riigi ülesannete analüüsi projekti raames on käimas EL toetusi administreerivate rakendusüksuste reorganiseerimise arutelud. Teema on ülimalt aktuaalne, kuna riigi sihtasutustes on palgal suur hulk avaliku sektori töötajaid ja nende kaudu täidetakse paljusid avalikke ülesandeid. Valitsus on toiminud õigesti kui riigi valitseva mõju all olevate sihtasutuste ja äriühingute toimimine on võetud luubi alla. Riigireform ei ole terviklik riigi tuumast eemal asuvaid asutusi pilti võtmata.

Viimased pool aastat on paralleelselt töötatud kahe konkureeriva kava kallal. Rahandusministeeriumi plaani kohaselt koondataks kõigi eurotoetustega tegelevate rakendusüksuste funktsioonid uue loodava riigi hallatava asutuse alla nn super-rakendusüksuseks ja tsentraliseeritaks nii riigi toetuste avalduste vastuvõtmine, otsustamine, toetuste väljastamine, aruandlus kui ka järelkontroll. Samal ajal on Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumis ettevõtlusministri käe all küpsenud kava reorganiseerida EAS ettevõtlusagentuuriks sihtasutuse vormis, mis koondaks vaid ettevõtlusega toetamisega tegelevad funktsioonid (liites EASile osa Eesti Teadusagentuurist ja SA-st Archimedes). Ettevõtlusagentuuri ülesanne oleks tegeleda ka ettevõtete nõustamisega ja kompetentside arendamisega. Valitsuskabinet koguneb teemat arutama juba sel neljapäeval (30. juunil).

Struktuurivahendite toetuse jagamisega tegelevaid asutusi on täna kaheksa: Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (EAS), Sihtasutus Innove, Sihtasutus Archimedes, Sihtasutus KredEx, Sihtasutus Keskkonnainvesteeringute Keskus (KIK), Tehnilise Järelevalve Amet, Riigi Infosüsteemide Amet ja Rahandusministeerium. Kokku tegeleb neis asutustes struktuurivahenditega 219 töötajat. Lisaks tegeleb teiste eurotoetuste jagamisega Eesti Teadusagentuur, Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) ja Maaelu Sihtasutus. Eelloetletud organisatsioonid kuuluvad eri ministeeriumide valitsemisaladesse ja on erineva juriidilise staatusega. Asutuste taustadest ja arenguloost tulenevalt on neis välja kujunenud oma tugisüsteemid (nt IT lahendused) ning teatud määral erinevad lähenemised toetuste administreerimisele. Taotlejale ja toetuse saajale esitatud nõuetes on rakendussüsteemis tõlgenduserisused, ebakõlad ja omavahelised vaidlused, mis põhjustab ebaselgust toetuse taotlejatele ja toetuse saajatele ning täiendavat halduskoormust ja kulusid riigile. 

Üks erisuste seletus tuleneb asjaolust, et EL fondide nõuded on erinevad ja sellest johtuvad ka meie erinevad rakendusskeemid. Kuid arvestades kaugemat perspektiivi (rahvastik ja seoses sellega tööealine elanikkond väheneb, tugev vajadus vähendada riigisektori mahtu ja hoida kokku kulusid, 2021+ vähenevad struktuurivahendid kolmandiku ehk ca 1 mld võrra, tänane süsteem on keerukas ja kulukas), vajab tänane rakendussüsteem siiski ülevaatamist.  

Milliseid probleeme tahetakse konkreetse reformiga leevendada?

Praegu on rakendusüksused killustunud eri ministeeriumite valitsemisaladesse, mis on kaasa toonud mitmeid probleeme, nagu vähene koostöö ja ülesannete dubleerimine. Peamisi põhjuseid asutuste liitmiseks on kaks: esiteks annab see võimaluse märkimisväärseks kokkuhoiuks tugistruktuuridelt ja võimaldab riigisektorist koondada kümneid inimesi (avaliku sektori töötajaskonna vähendamine on üks valitsuse sõnastatud eesmärke). Samuti vähendada bürokraatiat, toetuste administreerimise (taotlused ja aruandlus) tempo kiirendamist, lähenemisnurkade/tõlgenduste ühtlustamist.

Teiseks on tänane olukord äärmiselt ebamugav ja aeganõudev toetuse saaja jaoks (peamiselt ettevõtjad), kes peab jooksma eri asutuste vahel, koostama eri vormidel taotlusi ja ka aru andma mitmele asutusele. Ettevõtjad on ammu EL toetuste jagamise süsteemile ette heitnud vohavat bürokraatiat, kohatist tegevuste dubleerimist (sh sarnased toetused), samal ajal kui kohati vajalikke meetmeid ei ole või on populaarsete toetuste ressursid napid. Ka Riigikontroll on juhtinud tähelepanu, et EL toetuste mõju on olnud pigem juhuslik või vähene (vt nt kontrolliaruannet innovatsiooni toetusmeetmete mõjust ettevõtete konkurentsivõimele).
Seega – eurotoetuste administreerimise probleemid on protsessides ja (nii  töötajate kui ka kasusaajate) aja raiskamises.

Lisaks nõustub Riigireformi Radar Koostöökogu koostatud Riigipidamise kavas välja toodud murekohaga: ressurss (raha ja inimesed) on liikunud valitsuse keskusest järjest eemale ja riigi põhifunktsioonidest kaugemale. Sama tuleb märkida ka poliitikakujundamiseks vajaliku kompetentsi kohta. Ressurss ja koos sellega võimalused mõjutada „tegelikku elu“ on läinud valitsusasutustest, ameti- ja hallatavatest asutustest sihtasutustesse ja äriühingutesse (nt EAS, Innove, Archimedes, Keskkonnainvesteeringute Keskus, RKAS) ning mõnedesse avalik-õiguslikesse juriidilistesse isikutesse (nt Töötukassa ja Haigekassa). Valdkonniti on olukord muidugi erinev. Valitsuse ja ministrite võimalused otse sekkuda vähenevad, mis toob kaasa ka poliitilise ja juhtimisalase vastutuse hajumise.

Milline on selle mõju riigireformi erinevatele telgedele?

• Kvaliteetsemad avalikud teenused – Edasiminek. Kasutajate (ettevõtted ja nende ühendused, vabaühendused, KOV üksused) vaatest on potentsiaali teenuste kvaliteedi tõusuks, kui info saamiseks ja toetuste taotlemiseks tekib üks (või paar) kontaktpunkti, tähtis areng oleks ühetaoliste tõlgenduste tekkimine. Teoorias on oht, et suuremas asutuses võib standardiseerimisega koos ka personaalne lähenemine kannatada, kuid toetuste jagamine on juba tugevalt reguleeritud (ja umbisikuline) ning see risk on väike ja „juhitav“.

• Mõjus poliitikakujundamine ja tõhus koordineerimine – Edasiminek. Taastada olukord, kus poliitikat kujundavad ja vahetult teostavad valitsuse käeulatuses olevad asutused (ministeeriumid, ametid, hallatavad asutused). See aitab luua selgema vastutusahela ja aitab valitsusel poliitika elluviimist paremini kontrollida. Teoorias toob vahetu juhtimise ahel kaasa väiksema paindlikkuse, kuid seda riski saab maandada, andes asutustele selged ülesanded ning „sekkudes“ poliitiliste otsuste, mitte mikrojuhtimise tasandil. NB! administreerimisega seotud ülesanded võivad jäädagi valitsuse tuumast eemale!  

• Jõukohane ja tõhus riik – Suur edasiminek. Kattuvuste vähendamine, ühetaoliste tegevuste standardiseerimine ja ajakulu vähendamine, spetsialiseerumine tugiteenustes (IT, juriidika, raamatupidamine, personalijuhtimine), organisatsioonide ühendamine aitab kulusid kokku hoida.

• Professionaalne inimeste ja ressursside juhtimine – Edasiminek. Kui valitsus otsustab rakendusüksusi liita, siis tekivad eeldused spetsialiseerumiseks tugiteenuseid pakkuvate isikute seas.

• Riigireformi elluviimine – Edasiminek. Avaliku sektori „äärealade“ reform on oluline osa kogu riigivalitsemise reformist. Ministeeriumid ja valitsusasutused on kohati üsna „õhukeseks“ viilitud ning avalike ülesannete andmine vastutusahelas allapoole on levinud praktika. See lähenemine tuleb ümber pöörata, et riigile olemuslikke ülesandeid täidetaks riigi tuumale lähedal – nii on valitsusel kindlamad hoovad oma eesmärkide elluviimiseks. Oht seisneb selles, et muutused on suure mastaabiga ja seega keerulised ning aeganõudvad. Alustada tuleb kohe, kuid teisalt tuleb otsused hoolikalt ette valmistada. Tuleb leppida tõsiasjaga, et muutuste läbiviimine eeldab täiendavat (ajutist!) tööjõudu, kes muutused ette valmistaks ja nii kaugele viiks, et tulemuste saavutamine muutub tõenäoliseks. 

Soovitused poliitikakujundajatele

Riigireformi Radari peamine soovitus poliitikakujundajatele on võtta juba sel neljapäeval valitsuskabinetis vastu otsus ja anda kindel sõnum: teeme rakendusüksuste reformi ära koos teiste otsustega, mis suunatud riigi ülesannete optimeerimisele. Seejuures on hädavajalik ka poliitiline kokkulepe ja sellest tulenev suunis ametnikele, kuidas reformi läbi viia (oodatavad tulemused, millistele valikutele keskenduda, kas ja mis ajaks on vaja täiendavaid analüüse, millised on muutuste verstapostid). Senine olukord, kus paralleelselt töötatakse kuude kaupa konkureerivate versioonide kallal, raiskab ressursse ja on näide vähesest koostööst ning suutmatusest õigel ajal poliitilisi otsuseid vastu võtta. Seetõttu on juba raisku läinud kahetsusväärselt palju aega.

Rakendusüksuste reform on raske ülesanne, sest sihtasutuste ja äriühingute tegevust suunavad nõukogud. Valitsuse hoovad on kaudsed. Ülesande keerukus aga ei väära muutuste vajalikkust. Praegu on avatud nn strateegiline aken reformideks. Juba varsti võib olla hilja, sest peale tulevad uued poliitteemad, sh Euroopa Liidu suunalt.

Teisalt on oluline, et rakendusüksuste reformimine kui oluline osa riigi ülesannete ülevaatamisest, oleks eesmärgipärane ja selge tegevuskavaga. Muutused võtavad aega ja ümberkorraldustega on vaja startida kohe, et jõuda finišisse enne KOV valimisi 2017 a sügisel, EL nõukogu eesistumist 2018 a I poolaastal jne.   
Riigireformi Radar rõhutab, et muutuste üheks osaks peaks olema ka poliitikakujundamisega seotud ülesannete tõstmine (koos ressurssidega) tagasi ministeeriumisse või valitsusasutustesse. Rahandusministeeriumil on värskelt valminud riigi ülesannete analüüsimise metoodika, mis aitab otsustada ülesande täitmiseks parima juriidilise vormi üle. Valikud peaks tuginema analüütilisele tugevuste ja ohtude hindamisele. Metoodika   aitab otsuste ettevalmistajatel rääkida ühes keeles, vähendada möödarääkimisele kuluvat aega ja rajada otsustajate valikud kindlamale alusele.

Taust

Valitsuse eesmärk on muuta riigi valitsemine lihtsamaks, avatumaks, uuenduslikumaks ja paindlikumaks.

Valitsus on seadnud riigivalitsemise reformile kolm peamist eesmärki:
• Paremad avalikud teenused peavad olema kättesaadavad kogu Eestis
• Ettevõtjate ja elanike suhtlus riigiga peab olema lihtsam
• Riigiasutused peavad olema avatumad ning riigi sisemine töökorraldus tõhusam ja riigile jõukohasem

Selleks, et riigiasutused oleksid läbipaistvamad ning riigi sisemine töökorraldus oleks tõhusam ja riigile jõukohane, on valitsuse riigireformi tegevuskavas ülesanne teha riigiülesannete analüüs – koostöös ministeeriumitega vaadatakse üle riigi  avalikud ülesanded ning selgitatakse välja dubleerivad ja ebavajalikud tegevused ning nende korraldus asutustes. Esimene analüüs keskendub 10-le fookusvaldkonnale. Vastutaja ja tähtaeg: riigihalduse minister, juuni 2016.

Rahandusministeeriumi kodulehel on need 10 valdkonda välja toodud. Kaks neist keskenduvad sihtasutuste ümberkorraldamisele:

1. EL Toetuste jagamise valdkond. Pakume välja Euroopa Liidu struktuurivahendite keskse rakendusüksuse loomise. Puudutab ca 220 inimese kokku tõstmist ühte asutusse Ettevõtluse Arendamise Sihtasutusest, SA-st Innove, SA-st Archimedes, SA-st KredEx, SA-st Keskkonnainvesteeringute Keskus, Tehnilise Järelevalve Ametist, Riigi Infosüsteemi Ametist ja Rahandusministeeriumist.

2. Ettevõtlusvaldkond. Kaalume SA Ettevõtlusagentuuri ja AS Arengupanga loomist ettevõtjate tegevuse parema toetamise nimel. Asutused loodaks olemasolevate asutuste ettevõtlust toetavate funktsioonide ühendamise tulemusena.

Valitsuse riigireformi tegevuskavas on riigihalduse ministril ülesanne juuniks 2016 teha riigiülesannete analüüs. Koostöös ministeeriumitega vaadatakse üle riigi  avalikud ülesanded ning selgitatakse välja dubleerivad ja ebavajalikud tegevused ning nende korraldus asutustes.

Autorid:
Rauno Vinni, mõttekoja Praxis riigivalitsemise programmijuht
Jaan Puusaag, ettevõtja, Eesti Tööandjate Keskliidu volikogu liige

Juhtum: Arengufondi sulgemine/tükeldamine

Olukord:

Riigikogu on asunud sulgema Eesti Arengufondi ja organisatsiooni eri tegevusi laiali jagama. Arengufondi investeerimistegevus ja Start Up Estonia iduettevõtlust toetav tegevus antakse üle riigile loodud sihtasutusele KredEx.

Arengufondi teine oluline funktsioon – arenguseire – plaanitakse anda Riigikogu kantselei juurde loodavale arenguseire keskusele. Loodava keskuse eesmärk on tagada Eesti pikaajaliste arengute mõistmiseks, võimalike ohtude ja võimaluste tuvastamiseks ning tegevusvariantide hindamiseks vajalike analüüside, uuringute ja muude tegevuste läbiviimine teaduslikult põhjendatud ja kvaliteetsel tasemel (ehk sisuliselt sama, mis Arengufondil seni).

Vastav seaduseelnõu (arenguseire seadus) on Riigikogus teisel lugemisel 9. juunil.

Milliseid riigivalitsemise probleeme tahetakse muudatusega lahendada?

Kui Arengufondi investeerimis- ja iduettevõtlust toetavat tegevust võib pidada üldiselt edukaks, siis arenguseire pool on suuresti tellija (ehk Riigikogu) tõttu olnud tagasihoidlikus positsioonis. Arengufondile ei ole suudetud seada eesmärke ja esitada konkreetset tellimust arenguseireks, tehtud analüüside kasutamine otsuste tegemisel on olnud tagasihoidlik. Samas on eraldi organisatsiooni ülalpidamiskulud olnud suured.

Arengufondi sulgemise ja funktsioonide ümberjagamisega soovitakse lahendada järgmisi probleeme:
– arenguseire vähene kasutatavus riigi strateegiliste otsuste tegemisel;
– kõrged kulud;
– (endise) Arengufondi tegevuste nõrk sidustamine teiste riigi tegevustega.

Milline on mõju riigireformi telgedele?

  • Kvaliteetsemad avalikud teenused: Edasiminek. Arengufondi investeerimistegevuste ja Start up Estonia programmi viimine KredExisse (kellel on kogemus Balti Investeerimisfondi loomise läbirääkimistel ja koostöö Euroopa Investeerimisfondiga) loob eeldused pakutavate teenuste kvaliteedi paranemiseks.
  • Mõjus poliitikakujundamine ja tõhus koordineerimine: Paigalseis. Riigireformi Radar pooldab Arengufondi „tükeldamist“, kuid leiab, et arenguseire üksuse koht ei peaks olema Riigikogu juures. Riigikogu ei ole seni suutnud talle alluva Arengufondi võimalusi kasutada, pelgalt juriidilise vormi muutmisega olukord ilmselt ei parane. Seega jääb eeldatud mõju ilmselt saavutamata. Samas on igati loogiline, et teiste riigi ettevõtluse toetamise meedetega tihedalt seotud investeerimistegevus ja iduettevõtete arendamine tuuakse Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi haldusalasse ning see on näide tõhusast koordineerimisest.
  • Jõukohane ja tõhus riik: Edasiminek. Kulude kokkuhoid on tõenäoliselt olemas. Osaliselt üksteise tööd dubleerivate üksuste liitmine on tervitatav.
  • Professionaalne inimeste ja ressursside juhtimine: Paigalseis. Inimeste ja ressursside juhtimine ei muutu selle muudatusega kummaski suunas olulisel määral.
  • Riigireformi elluviimine: Mõningane edasiminek. Üks avaliku sektori organisatsioon vähem, funksioonid jagatud mujale.

Soovitused poliitikakujundajatele

Riigireformi Radari peamine soovitus on viia arenguseire mitte Riigikogu kantselei juurde, vaid otse peaministri alluvusse Riigikantslei strateegiabüroosse, kaasates üksusesse eksperte nii Eesti Pangast kui ka mujalt. Nõnda tekiks ministrite ja ministeeriumite ülene strateegiakeskus, mis võimaldaks riigi juhtimisel teha kvaliteetsemaid otsuseid ja siduda nn suurte ideede pool (tuleviku-uuringud) tugevamalt tegelike poliitikate uuendamisega, kuidas nt kaitse-, keskkonna- või sotsiaalpoliitika saak majandusaregusse panustada.

Tegemist on põhimõttelise küsimusega: kes peaks olema riigi peastrateeg (ja seega ka omama otsest mõju ja ligipääsu arenguseirele ning andma vastavaid ülesandeid)? Riigireformi Radari hinnangul peaks selleks olema peaminister. Näeme murega, et täna ei kanna pikaajalise strateegi ülesannet Eestis mitte keegi. Riigikantselei Strateegiabüroo ülesanne on esmajoones jälgida valitsuse tegevuskava täitmist. Ülesannet tegelda ka visioneerimisega ja tulevikuvaate tõlkimisega plaanideks ei ole sinna antud.

Kuigi Riigikogu korraldab riiklikult tähtsate küsimuste arutelusid ja tegeleb nõnda pikaajaliste arenguküsimustega, on nende visioonide konkreetseteks plaanideks konverteerimise, eelarvega ja olemasolevate tegevuskavadega seostamine täitevvõimu ülesanne. Selleks puudub peaministril hetkel rakendusvahend, milleks peakski saama strateegiabüroo rolli laiendamine arenguseirega.

Riigireformi Radaril puudub paraku ka usk, et arenguseire üksuse ületoomine Arengufondist (mis ju ka senisel kujul allus Riigikogule) üheks Riigikogu kantselei nö osakonnaks suudaks lahendada senised probleemid. Kui Riigikogu ei suutnud varem Arengufondi enda ja riigi kasuks tööle rakendada, siis juriidilise vormi muutmine soovitud mõju kaasa ei too.

Taust

2006. aasta lõpus vastuvõetud ja jõustunud Eesti Arengufondi seaduse kohaselt alustas 2007. aasta aprillis tegevust Riigikogule alluv Eesti Arengufond (EAF). EAFi asutamise eesmärk oli algatada ja toetada Eesti majanduses ning ühiskonnas muutusi, mis kiirendaksid majandusstruktuuri kaasajastamist, viiksid ekspordi kasvule ja aitaksid luua uusi kõrget kvalifikatsiooni nõudvaid töökohti. Nende eesmärkide saavutamiseks oli Arengufondi ülesanne korraldada arenguseiret ning teostada koos erainvestoritega riskikapitali investeeringuid Eesti uuenduslikesse, kasvavatesse ja rahvusvahelise potentsiaaliga ettevõtetesse.

Autorid:
Jüri Raidla, advokaat ja õigusteadlane
Toomas Tamsar, Eesti Tööandjate Keskliidu juhataja

Mai 2016: Märkimisväärne elavnemine tõi hindeks “neli miinus”

hinnang_nooltega

Riigireformi Radari kolleegium hindab riigireformi arenguid ajavahemikul märtsi algusest mai lõpuni 2016 hindega „neli miinus“. Kui Radari esimese hindamise tulemuseks oli „kolm miinus“, sedagi avansina, siis seekord on edenemine olnud suhteliselt hea. Riigivalitsemise arendamises on tehtud edusamme, millele on viimasest kahest kümnendist raske võrdväärset kõrvale panna. Teiselt poolt ei ole valitsusel jätkunud piisavalt tähelepanu mitmele kriitilisele ja lahendusi ootavale küsimusele.

Vaadeldavasse perioodi jääb kaks märgilise tähendusega sündmust. Esiteks toimus aprillis Riigikogus riigivalitsemise reformi kui olulise tähtsusega riikliku küsimuse arutelu, mis oli üldse esimene kord, kui parlament riigireformi üle debateeris. Nii koalitsiooni- kui ka opositsioonipoliitikud tõdesid, et riigivalitsemise probleeme ei tohi eirata.

Teine tähtis verstapost oli haldusreformi seaduse eelnõu teise lugemise läbimine. Kuigi seaduseelnõud on õigustatult kritiseeritud, et reform keskendub vaid omavalitsusüksuste ühinemisele, on tegu selge edasiminekuga.

Riigireformi Radar tõi eelmises hinnangus välja vajaduse luua ühtne reformikava ja tugevdada reformi elluviimise korraldust. Peaminister nõustus selle kriitikaga ja sõnastas Riigikogus esinedes kolm riigireformi eesmärki: kvaliteetsed avalikud teenused peavad olema kättesaadavad kogu Eestis, ettevõtjate halduskoormus riigiga suhtlemisel peab vähenema ja avaliku sektori efektiivsus ning paindlikkus peab suurenema. Mai lõpus avaldas valitsus nendele sihtidele rajatud riigivalitsemise reformi kava, vt https://valitsus.ee/et/riigivalitsemisereform. Seegi on riigireformi elluviimisel positiivse märgiga samm, sest selge plaani olemasolu aitab valitsusel paremini reformi eesmärke ja tegevusi selgitada.

Teisest küljest on selles dokumendis rohkelt algatusi, millega niikuinii eelnevalt tegeleti või mis tulevad muudest võetud kohustustest. Mõned elulise tähtsusega riigivalitsemise teemad ei saa tegevuskavas väärilist tähelepanu.

Näiteks tõi Riigireformi Radari kolleegium esile, et avalike teenuste kvaliteedi ja kättesaadavusega on vaja tegelda põhimõtteliste poliitiliste otsuste tasandil: milliseid teenuseid riik soovib ja suudab tulevikus pakkuda? Saavutada olulist kokkuhoidu, samal ajal kättesaadavuses ja kvaliteedis järele andmisi mitte tehes, on mitmetes valdkondades võimatu või vähemalt väga raske. Siin tuleb teha selged valikud ja rääkida ka kodanike vaatest negatiivsema maiguga mõjud lahti.

Teiseks rõhutab kolleegium, et ehkki kokkuhoid inimeste arvu vähendamise ja majandamiskulude kärpimise teel on sümbolina tähtis, seisneb tõsine väljakutse strateegiliste valikute eelarvestamise uuele tasemele viimises.

Iga-aastane inimeste arvu vähendamine ei võimalda piisavalt suurt kokkuhoidu, et lahendada strateegiliste eesmärkide saavutamise põhiprobleemi, et meil on riigieelarves vähe „vaba“ raha investeeringuteks ja avalike teenuste rahastamiseks senisel tasemel. Lahendusi tuleb otsida süsteemi ehk poliitiliste valikute tasandil – mis teenuseid saame endale lubada ja mida mitte? Riigi ülesannete üleandmine ja asutuste liitmine võib probleemi heal juhul leevendada, kuid ei ole põhimõtteliseks lahenduseks.

Radari kolleegium toetab ka kõiki algatusi, mis tugevdavad strateegilise juhtimise võimekuse arendamist. Näiteks on praegu veel käimas mõttevahetus strateegilise arenguseire funktsiooni tugevdamisest ja plaan on see ülesanne tuua Riigikogu kantselei juurde. Radari kolleegiumi hinnangul on selle ülesande kõige loogilisem institutsionaalne asukoht on peaministri läheduses Riigikantseleis.  Lisaks peavad ka ministeeriumid enda valdkondades tulevikuseire ja poliitikaplaneerimise ülesandeid kvaliteetselt täitma, ainult arenguseire üksusest ei piisa.

Loe lähemalt, millised otsused ja protsessid mõjutasid Riigireformi Radari hinnet:

Kvaliteetsed avalikud teenused 

Mõjus poliitikakujundamine ja elluviimine

Jõukohane ja tõhus riik

Professionaalne inimeste ja ressursside juhtimine

Riigireformi tõhus elluviimine

Riigireformi tõhus elluviimine tähendab, et…

– valitsus tegeleb oluliste, st “mõjukate” reformialgatustega;

– valitsusel on “plaan” (sihid, tegevuskava, ressursid) reformi elluviimiseks;

– reformi osalised ja sihtrühmad mõistavad muutuste vajalikkust ja tulevad plaanidega kaasa;

– käivitatud algatuste tulemusi hinnatakse.

 

Plussid:

• Tähelepanuväärne saavutus on haldusreformi seaduse eelnõu teise lugemise lõpetamine maikuus. See tähistab olukorda, kus haldusreformiga edasiminekuks on koalitsioonis esmakordselt kokkulepe saavutatud. On tõenäoline, et eelnõu võetakse juunis Riigikogus vastu. Niisiis ollakse kaugemal kui kunagi varem, ka kommunikatsioon reformi eesmärkidest ja mõjudest on olnud aktiivne ja valmisolek  muutusteks on omavalitsustes kõrgem kui kunagi enne.
• Loodame näha tulevaste tegevuste (ülesannete jaotus, tulubaas) käivitamist vastavalt väljakäidud tegevuskavale (https://valitsus.ee/et/riigivalitsemisereform). Valitsus on teinud riigireformi jälgimise lihtsamaks, olles koondanud viidatud dokumenti kõik Riigireformi tegevused.
• Riigikogus  toimus arutelu, mis tõi esile vajaduse koostada riigireformi lähtekohad. Põhiseaduskomisjon tegi fraktsioonidele ettepanku moodustada lähteülesande koostamiseks töörühm. Hindamise ajal veel kindlat vastust ettepanekule ei olnud, kuid töörühma ellukutsumist peetakse tõenäoliseks. 

Miinused:

• Valitsusel ei ole jätkunud ressursse ja tähelepanu kõikidele kriitilistele riigireformi küsimustele. Nüüd, kus haldusreformi ärategemine on sisuliselt otsustatud, tuleks ka teised põletavad probleemid ette võtta.
• Sihtrühmad – nii kodanikud kui ka muutuste keerises olevad avalikud teenistujad – paljuski mõistavad muutuste vajalikkust, kuid ei ole plaanidega veel päris kaasa tulnud. Muutuste „polsterdamisega“ ei ole piisavalt tegeletud. Näide, millest eeskuju võtta tuleb haldusreformist: vallajuhtidele on antud küllalt helded, kuid põhjendatud garantiid.
• Eelmise kahe punkti kontekstis vajavad vastuseid need küsimused: milliseid ja mis tasemega avalikke teenuseid riik tulevikus pakub? Kuidas teha nii, et süsteem suudaks suurte väljakutsetega kohaneda? Kuidas tõsta valitsemise paindlikkust ja muuta see meeskondlikumaks? Eelnevaga seonduvalt – mida teha selleks et tõsta strateegilise juhtimise ning eelarvestamise võimekust?

Professionaalne inimeste ja ressursside juhtimine tähendab, et…

– valitsemiskultuur toetab kriitilist analüüsi ja uute ideede väljapakkumist;

– avalikud teenistujad – nii juhid kui ma madala taseme töötajad – on professionaalsed ja tulemuslikud;

– juhtimissüsteemid tagavad parema asutustevahelise koostöö;

– avalikku teenistust iseloomustab mobiilsus nii ametiasutuste kui ka avaliku ja erasektori vahel.

 

Plussid:

• Aasta alguses asutatud avaliku sektori ja sotsiaalse innovatsiooni rakkerühm alustas hindamisperioodil sisulist tegevust. Rakkerühm tegeleb eeldustega, mis aitaks muuta valitsemise ja valitsemiskultuuri uuendustele avatumaks.

Miinused:

• Sellel teljel on vähe tegevusi, mida esile tõsta, ja see on märk olulisest puudusest – valitsus ei ole seni suutnud ära kasutada avaliku sektori juhtide kui muutuste agentide potentsiaali. Reforme tehakse inimestele ja inimestega – seega peaks valitsus aktiivsemalt otsima võimalusi kuidas avaliku sektori juhtide abil nii riigi kui teisi reforme sujuvamalt ette valmistada ja ära teha.
• Näide: seoses paljude aktuaalsete ümberkorraldamiste plaanidega on mitmed juhid sedastanud, et nad vajavad poliitikutelt otsuseid: mis on muudatuste eesmärgid? Mis on asutuste ülesanded? Need tuleks juhtidega kokku leppida ja edasi on vaja vabadust kokkulepete elluviimiseks. Selle asemel on liiga palju sekkumist igapäevasesse (finants)juhtimisse.

Jõukohane ja tõhus riik tähendab, et…

– valitsussektori töötajate suhtarv võrreldes hõivatud isikute koondarvuga jääb tööealise elanikkonna vähenemisel samale tasemele;

– valitsusel on olemas EL-i toetuste sõltuvusest väljumise strateegia ja plaan;

– e-lahendused muudavad valitsemise lihtsamaks ja odavamaks; 

 

Plussid:

  • Jõukohasuse saavutamisega on valitsus enim tegelenud. Lisaks nullbürokraatia projektile on siin teiseks suureks töövaldkonnaks nn riigiaudit ehk riigi ülesannete ülevaatamine kümnes valdkonnas. Näiteks transpordi- ja tervisevaldkonnas, toetuste jagamise ja ettevõtlusvaldkonnas jne. Ettepanekute pakett ei ole veel avalik, kuid nüüdse hindamisfaasi lõpus valmis Rahandusministeeriumi tellitud riigi ülesannete era- või kolmandale sektorile üleandmise metoodika ning avaliku halduse institutsionaalse korralduse analüüsimise metoodika.  

 

Miinused:

  • Valitsusel on siht vähendada valitsussektori töötajate arvu kooskõlas tööealise elanikkonna kahanemisega. Inimeste arvu vähendamine on üks võimalik kärpestrateegia, kui sellel on selged miinused. Kui kärpimine ei arvesta piisavalt valdkonna erisustega ja kärpestrateegial ei ole selgeid prioriteete, siis võib see kahjustada avalike teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust (vt nt maanteeameti näidet esimese telje all).
  • Valitsusele heidetakse ette ka liigset pinnapealsust – kärped ja muud muudatused ei ole alati rajatud kvaliteetsele analüüsile ja muutusi käiakse välja või viiakse mõnikord ellu ülepeakaela. See tekitab vastuseisu.
  • Teine probleem – iga-aastane inimeste arvu vähendamine ei võimalda piisavalt suurt kokkuhoidu, et lahendada riigieelarve põhiprobleemi, et meil on vähe „vaba“ raha investeeringuteks ja avalike teenuste rahastamiseks senisel tasemel. Lahendusi tuleb otsida süsteemi ehk poliitiliste valikute tasandil – mis teenuseid saame endale lubada ja mida mitte? Riigi ülesannete üleandmine ja asutuste liitmine võib probleemi heal juhul leevendada, kuid ei ole põhimõtteliseks lahenduseks.
  • Kokkuvõte: suuri struktuurseid muutusi saab teha poliitilisel tasandil. Strateegilisi otsuseid ei ole veel tehtud, halduskulude kokkuhoid (osades) asutustes ei ole piisav. Lisaks – kui valitsus viib kärpestrateegiat ellu alt tulevatele ettepanekutele toetudes, siis ei tohiks ametnikke valusate otsuste selgitamisel üksi jätta!

Mõjus poliitikakujundamine ja elluviimine tähendab seda, et

– valitsus on suuteline väljakutseid ette nägema, probleeme ja sihte prioritiseerima;

– valitsemine on ühtne, seda iseloomustab usaldus ja tugev koostöö nii poliitilisel kui ka administratiivsel tasandil;

– eesmärkide saavutamist toetab toimiv planeerimissüsteem ja valitsus on suuteline ressursse vajadusel paindlikult (ümber) jagama;

– poliitikad tuginevad tõenditele; fookuses on mõju saavutamine, mitte vaid väljundite (nt seaduseelnõude arv) põhine aruandlus;

– valitsemine on demokraatlik ja kaasav: kodanikel, ühendustel ja parlamendil on poliitikakujundamises tegelik, mitte vormiline roll;

– ettevõtete ja kodanike halduskoormus väheneb.

 

Plussid:

• Valitsemise üldise kvaliteedi tõstmise nimel on valitsus edasi liikunud nullbürokraatia projektiga. Hindamisperioodil käivitus rakkerühm, mille ülesanne on ettevõtete ja kodanike halduskoormuse vähendamine. Täiendavalt algatati avaliku halduse sisemise bürokraatia vähendamise projekt ja hindamisperioodi lõpuks koguti u 500 parendusettepanekut. Nullbürokraatia algatuse alla kuulub ka Aruandlus 3.0 projekt, milles samuti tegevused jätkusid.
• Null-bürokraatia initsiatiiv on võrdlemisi hea näide muudatuste plaanimisest ja elluviimisest – eri osaliste koostöö toimib, loodud on eraldi „löögirusikas“ ja leitud on selle tööks vajalikud ressursid. Tulevikuks võib vaid seda soovitada, et täna projektipõhine lahendus saaks jätkusuutliku lahenduse; algatuse kandepinda võiks veel laiendada ehk kaasata alaprojektidesse rohkem asutusi, et head tegevused (nt Aruandlus 3.0) ei jääks paari asutuse keskseks.
• Valitsemise strateegilise võimekuse kasvatamiseks astuti hindamise etapil edasi strateegilise planeerimise korralduses. Ametnike tasandil on saavutatud kokkulepe, kuidas strateegilist planeerimist ja eelarvestamist paremini siduda ja samas vähendada arengukavade plaanimise ning aruandlusega seotud töökoormust. Samuti on kokku lepitud tekke-ja tegevuspõhises eelarvestamises ja käivad ettevalmistused üleminekuks.
• Ootame strateegilise juhtimise ja eelarvestamise alal avatumat arutelu ja toetame igati selle teemaga edasiminemist. Hoovaks/alguspunktiks võiks olla riigi finantsjuhtimise arutelu parlamendis juuni alguses.  

Miinused:

• Valitsuse strateegilise juhtimise ja ministeeriumide koostöö võime tõstmine on haldusreformi kõrval teine nö suur väljakutse. Valitsemise paindlikkus ja valitsuse meeskonnatöö on nii praeguste reformide kui tulevaste väljakutsetega kohanemise eeltingimus. Justiitsiministeerium töötas hindamisperioodil valitsuskorralduse arendamise ettepanekutega, kuid passiva poolel on see, et ettepanekud ei ole veel avatud aruteluks valmis. Valitsuses tuleks tugevdada peaministri rolli ja ministrid muuta valitsuse kui meeskonna liikmeteks. Praegu on ministrid ministeeriumide saadikud valitsuses, mitte valitsuse esindajad / valdkonna poliitilised juhid ministeeriumides. Valitsemiskorralduse muudatuste arutelu edasilükkumine pidurdab kõiki Eesti reforme. 
• Valitsuse otsuste kvaliteet  vajab arendamist. Valitsus on deklareerinud, et „Muudame riigiasutuste tegevuse läbipaistvamaks ja avatumaks ning teeme otsuseid tõenduspõhiselt“ (vt http://www.fin.ee/riigivalitsemise-reform/).  Kuid sellele teemale ei ole väärilisel määral tähelepanu pööratud. Valitsuse otsuste kvaliteediprobleemidele juhtis tähelepanu Riigikontrolli audit Estonian Air´i kaasuses.
• Viimatimainitu on vana juhtum, mis Radari analüüsist jääks välja, kui tegu ei oleks viitega juurprobleemile – poliitikakujundamise kvaliteet ei vasta (kaasamise heas tavas, hea õigusloome ja normitehnika eeskirjas ning valitsuse reglemendis toodud) nõuetele. Hindamisperioodil näiteks leidis laia kõlapinda nn trahvide eelnõu, millele ei olnud tehtud korraliku mõjuanalüüsi. Justiitsministeerium on sel aastal eelnõusid pidurdanud, põhjendades seda mõju hindamise puudulikkusega. Nn trahvide eelnõu autoriks oli Justiitsministeerium ise. Kokkuvõttes – poliitikakujundamise kvaliteedi nõuded on olemas, kuid nende rakendamine ei tohi olla valikuline.
• Poliitikakujundamise tõenduspõhisusega seonduvaks arenguks sel hindamise etapil oli arenguseire ümberkorraldamine. Arengufond likvideeritakse ja plaan on Riigikogu Kantselei juurde teha arenguseire üksus. Peaminister sedastas (26.05.2016 pressikonverentsil), et valitsus loobus arvamuse andmisest, kuid kommenteeris, et varasemaid vigu tuleks vältida, ehk paremini sätestada mis on selle üksuse ülesanded ja mis on konkreetne tellimus. Radari kolleegium nõustub valitsuse seisukohtadega, kuid astub sammu edasi ja soovitab arenguseire üksuse toomist peaministri lähedusse, et tugevdada strateegilise juhtimise suutlikkust valitsuskeskuses.

Kvaliteetsed avalikud teenused tähendab seda, et

  • avalike teenuste kvaliteet on ühtlane ja teenused on kättesaadavad kõigile neid vajavatele inimestele.
  • erinevad avalikud teenused toetavad üksteist ning aitavad inimestel võimalikult hästi täita oma kohustusi, realiseerida õigusi või osaleda ühiskonna elus.
  • riigi ja KOV tasandi rollide jaotus teenuste tagamisel on selge ning seda toetab toimiv rahastamismudel
  • kodanikke, ühendusi ja (sotsiaalseid) ettevõtteid kaasatakse avalike teenuste osutamisse

Plussid:

• Valitsuse kommunikatsioonis ja tegevuses (eelarves) on  üks riigi eesmärk  – välisjulgeolek – selgelt pildil. See on näide prioriteetsest avalikust hüvest, mille pakkumise korraldamisega süsteemselt tegeletakse.
• Valitsus on astunud samme sotsiaalteenuste kvaliteedi tagamiseks – üheksale sotsiaalteenusele on sotsiaalhoolekande seaduse muutmise tulemusel kehtestatud miinimumnõuded. Määratakse kindlaks iga üksiku teenuse ulatus, konkreetsed eesmärgid ja miinimumnõuded, nt teenuseid osutavate töötajate kvalifikatsiooninõuded. KOVid peavad võtma vajalikke meetmeid (üksi või koostöös teiste kohalike omavalitsustega), et teenus vastaks kvaliteedinõuetele.
• Plusspoolel on ka see, et valitsus kaardistab Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi eestvedamisel avalikke teenuseid, sh nende kvaliteedinäitajaid. See loob eeldusi nii avalike teenuste kvaliteedi arendamiseks kui ka tegevuspõhisele eelarvestamisele üleminekuks.

Miinused:

• Valitsus deklareerib, et paremad avalikud teenused peavad olema kättesaadavad kogu Eestis (vt https://valitsus.ee/et/riigivalitsemisereform). Pensionid, riigikaitse ja tervishoiu kulud võtavad suure osa riigieelarvest ja demograafiliste trendide mõjul suureneb ka surve kogu sotsiaalteenuste paketi rahastamiseks. Seega muutub muude eluvaldkondade rahastamine järjest pingelisemaks ning avalike teenuste harjumuspärane kvaliteet ja kättesaadavus on ohus. Teatud järeleandmised avalike teenuste pakkumises on paratamatud kui riigieelarve tulud kiiresti kasvama ei hakka. Nende suundumuste mõjul peaks valitsus julgemalt ja selgemalt kodanikele selgitama, et milliseid avalikke teenuseid ootab koomaletõmbamine (nt tervishoius, hariduses?) ja millistel lõikudes järeleandmisi ei tehta (nt välisjulgeolek?). 
• Näide teenuste kvaliteedi ja kättesaadavuse vastuolust: maanteeamet vaatab üle teeninduskanaleid ja soovib osad kohalikud bürood kinni panna ning viia rohkem teenuseid e-keskkonda. Tõhususe ja kvaliteedi saavutamise eesmärgid oleks selle sammuga täidetud, kuid teenuste kättesaadavus siiski väheneks. Valikute selgitamine taolistes laetud küsimustes eeldaks ka poliitikute tuge, praegu ei ole Maanteeamet seda saanud.
• Radari liikmed oleksid oodanud haldusreformi eelnõu raames teadlikku tegelemist teenuste ühtlase pakkumise tagamisega. Praegu on haldusreformi üks keskne eesmärk – tagada kvaliteetsemad avalikud teenused – veel sisustamata.  Valitsuse strateegia on võtta nende küsimuste lahendamine ette teises etapis ja edasiminekut selles lõigus saab hinnata tulevikus.

Juhtum: Haiglate võrgustumine

Olukord:

Üldhaiglad teevad eriarstiabi osutamisel pikaajaliselt koostööd suuremate haiglatega ning toimunud protsessi on hakatud nimetama võrgustumiseks. Seni haiglate endi poolt tehtud kokkuleppeid ja väljakujunenud tööjaotust soovis Haigekassa arvesse võtta ka lepingute sõlmimisel – kohustus ja eelarveraha üldhaiglas teatud eriarstiabi osutamiseks anti kõrgema tasandi haiglale. See põhjustas pahameelt ja kaasnesid avaliku arutelud, mille tulemusena jõuti selleni, et üldhaiglaid ei käsitleta ühetaolistena vaid iga haigla osutatavate erialade pakett lepitakse eraldi kokku. Samuti uuendatakse haiglavõrgu arengukava aastani 2030. 

Paralleelselt toimub riigireform, mis puudutab tervishoidu nii kvaliteetsete avalike teenuste osutamise, dubleerimise vähendamise ja avaliku sektori kokkutõmbamise kui ka e-teenuste arendamise kaudu.

Milliseid probleeme tahetakse konkreetse reformiga leevendada?

Selle kaudu, et (a) suurhaiglad ja maakonnahaiglad võrgustuvad ning (b) iga maakonnahaigla jaoks lepitakse pikaajaliselt kokku osutatavate erialade pakett,  soovitakse tagada:
1) tervishoiuteenuste geograafiline kättesaadavus;
2) tervishoiuteenuste kvaliteet;
3) anda maakonnahaiglatele kindlus tuleviku osas.

Milline on selle mõju riigireformi telgedele? 

• Kvaliteetsemad avalikud teenused: Sisuliseks teenuste kvaliteedis muutuse nägemiseks on vaja tervishoiuteenuse kvaliteeti hindama hakata. Teatud protseduuride ja erialade puhul avaldab haigekassa juba haiglate võrreldavaid näitajaid ning toimub kvaliteediindikaatorite arendamine, kuid kvaliteedi hindamise süsteemini ja eelkõige mõtteviisi muutmiseni läheb veel aega. Kvaliteedi paranemine peaks eeldatavasti tulema suurhaigla arstide teenuste maakonnatasandil kättesaadavaks tegemisest, sh arstil on piisav koormus oma erialase pädevuse säilitamiseks, kolleegidega konsulteerimise võimalused jne. 

• Mõjus poliitikakujundamine ja tõhus koordineerimine: Juba mõnda aega oli riik haiglavõrgu arengute puhul pigem jälgija, kuid alanud haiglavõrgu arengukava uuendamise protsess annab võimaluse mõjusamaks poliitikakujundamiseks. 

• Jõukohane ja heas vormis riik: Kõrgtehnoloogilise eriarstiabi koondumine (rohkem kui 80% eriarstiabist osutatakse kesk- ja piirkondlikes haiglates) ning esmavajalike teenuste osutamine patsiendi lähedal peaks suurendama kuluefektiivsust ning kujuneks riigile jõukohane haiglavõrk. 

• Professionaalne inimeste ja ressursside juhtimine: Haigekassa andmetel saab 30-40% patsientidest aasta jooksul sama teenust üldhaiglas ja piirkondlikus haiglas. Ravijuhtude kattuvuse vähendamiseks ning töötajate, meditsiiniseadmete ja rahaliste vahendite efektiivseks juhtimiseks ongi vajalik haiglatevahelise koostöö paranemine.

• Riigireformi elluviimine: Haiglate võrgustumine võib aidata saavutada riigireformi eesmärki kvaliteetsemate avalike teenuste osas, aga panustada ka parema strateegilise juhtimise, dubleerivate tegevuste vähendamise jne eesmärkide saavutamisesse, kuid tuleb jälgida, et erinevates valdkondades tehtavad muutused oleksid kooskõlas.

Soovitused poliitikakujundajatele

Kokkuhoidu, kvaliteedi tõusu ja kättesaadavuse parandamist korraga saavutada ilmselt ei saa, seega on oluline eesmärgi ja rõhuasetuste seadmine, läbipaistev metoodika, eelduste paikapanek, andmetele toetumine, analüüs ja kokkulepete tegemine. Näiteks üldhaiglate juhtide pöördumisest pärinevad ettepanekud panna paika geograafilise kättesaadavuse põhimõtted, luua läbipaistev metoodika ravimahtude piirkondlikuks hindamiseks ja rakendada raviteenuse kvaliteedi hindamine. Sealjuures peaks eesmärk olema piisavalt ambitsioonikas ja arvestama teiste samal ajal toimuvate muutustega, näiteks e-lahenduste arendamine, riigireformi suunad.

Taust
Ligi 15 aastat tagasi koostati haiglavõrgu arengukava, kuid hiljem ei ole riigi tasandil strateegilist haiglavõrgu kujundamist toimunud. Samas on üldhaiglate teenuste mahtu mõjutanud piirkonnas vähenenud elanike arv, meditsiinis on arenenud kõrgtehnoloogiline ravi, väheminvasiivsed meetodid, suurenenud päevaravi osa, pikalt on päevakajaline olnud tervishoiutöötajate migratsioon. Üldhaiglatel muutus keeruliseks personali leidmine (eriti kui pole täiskoormusega erialast tööd pakkuda), et tagada teenuse kättesaadavus, ning väikese erialateenuse mahu juures kvaliteedi hoidmine. Üldhaiglad hakkasid tegema koostööd piirkondlike ja keskhaiglatega, mille arstid käivad siis maakondades teenust osutamas. Suurhaiglad omakorda saadavad patsiendid kodumaakonda järelravile. Aja jooksul muutusid koostöösuhted püsivamaks ja hakati rääkima haiglate võrgustumisest.

Seega haiglad tajusid vajadust muutuseks ja tegid sellega ise algust. Selle teenuseosutajate algatuse vormistas sotsiaalministeerium haiglavõrgu tulevikusuunaks dokumendis tervishoiu arengusuundadest aastani 2020, kus lähtutakse põhimõttest, et kõrgtehnoloogilise eriarstiabi teenused tsentraliseeritakse pädevuskeskustesse ja teised haiglad loovad nendega koostöösuhted. Vaja on kokku leppida tasakaal teenuste kvaliteedi, ressursside kokkuhoiu nimel toimuva eriarstiabi suurhaiglatesse koondumise ja kättesaadavuse jaoks patsientidele lähedal asumise vahel.

Haigekassa katse võtta 2016. aastaks lepingute sõlmimisel arvesse nii-öelda tegelikku teenuseosutajat ehk panna lepinguline kohustus üldhaiglas teenuse osutamise eest kõrgema tasandi haiglale, tekitas eelnevate läbirääkimise puudumise ja kehva kommunikatsiooni tõttu tugeva vastureaktsiooni. Kuna üldhaiglate eriarstiabi ravijuhtude arv vähenes, siis tõstatusid küsimused geograafilise kättesaadavuse halvenemisest ja maakondlike haiglate tulevikust. Lisaks tundus üldhaiglatele, et nende eripäradega ei arvestatud. Üldhaiglate juhid tegid pöördumise riigikogu sotsiaalkomisjonile, haigekassale, sotsiaalministrile.
Haiglajuhtide pöördumises tehti ettepanekud defineerida arstiabi geograafiline kättesaadavus, arendada ravimahtude hindamismetoodikat, rakendada teenuste kvaliteedi hindamine ja seega ka haiglatevahelise võrdluse võimaldamine. Need on teemad, millega saab edasi liikuda eriarstide, haiglate, ministeeriumi, haigekassa jne koostöös. Samas tuleb pöördumises esile ka mure rahastamise mahtude, hinnakirja hindade väikse kasvu jne pärast. Seda nende ettepanekutega ei lahenda ega leevenda, vaid jõutakse paljuräägitud teemani, et pikas perspektiivis on tervishoidu lisaraha vaja.

Seejärel jõuti lahenduseni, et sotsiaalministeerium lepib iga haiglaga aastani 2030 kokku osutatavate erialade paketi (uuendatakse haiglavõrgu arengukava), mis ei ole seega enam haigekassa lepinguläbirääkimiste teemaks. Niiviisi antakse üldhaiglatele suurem kindlus tuleviku osas ning alus pikaajaliste plaanide tegemiseks, samuti lähenetakse haiglatele individuaalselt, võetakse arvesse erialateenuste osutamise võimekust, geograafiast tulenevaid piiranguid vms.   
Haiglavõrgu kujundamise protsessiga paralleelselt on käimas riigireform, mille esimene eesmärk on tagada kvaliteetsete avalike teenuste kättesaadavus kogu Eestis. Lisaks haldusreformile ja riigigümnaasiumitele, tuuakse avalike teenuste parandamisel fookusesse haiglate võrgustumine kvaliteetse arstiabi osutamiseks.

Autor: Riina Sikkut, mõttekoja Praxis tervisepoliitika programmi analüütik

Viited

Haiglavõrgu arengukava
Tervishoiu arengusuunad aastani 2020
HVA tagasiside aruanne 2014
Ravikvaliteedi indikaatorid
Pöördumine üldhaiglate 2016. aasta ravi rahastamise lepingute pakkumuste küsimuses (kättesaadav riigikogu dokumendiregistrist)
ERRi uudis – Ross: haigekassa soovib maapiirkondade patsiente vähem jooksutada

Juhtum: HIV kaasus – kas Riigikogu eriskomisjoni loomine aitaks ohjeldada epideemiat senisest paremini?

Olukord:
WHO standardite kohaselt kvalifitseerub Eesti olukord HIV-epideemiaks, mis ähvardab paljusid ühiskonnagruppe ja omab negatiivset mõju ka riigi SKP-le. 

2015. aastal diagnoositi Eestis 270 uut HIVi nakatumise juhtu. Iga HIVi nakatunu vajab elukestvat ravi, mis maksab Eesti riigile täna ühe nakatunu kohta ligi 5000 eurot aastas, iga-aastane ravikulu suurenemine on seega ligi 270×5000 eurot ehk 1,35 miljonit eurot. Kokku on Eestis diagnoositud üle 9000 HIVi kandja, hinnanguliselt on neid aga üle 12 000. Uute nakatumiste sagedus on Eestis kaheksa korda kõrgem kui Soomes. Eesti keskmine HIVi nakatuja on vanuses 30+ heteroseksuaalne inimene.

Milliseid probleeme tahetakse/tuleb leevendada?

HIV epideemia kaasus näitab Eesti poliitikakujundamise ja elluviimise nõrkust. HIVi ennetamisele ja ravimisele on ainuüksi sel aastal eraldatud 14 miljonit eurot. Eeskätt keskendutakse leviku pidurdamisele süstivate narkomaanide seas ning viirusekandjatele suunatud teenustele, oma väike aga kindel koht on ka HIV-testimisel. Ka aastateks 2017-2020 taotleb Sotsiaalministeerium HIV/AIDS raviks ja ennetuseks lisavahendeid just eelnimetatud sihtrühmadele suunatud tegevusteks. Samas tuletame meelde – keskmine HIVi nakatuja Eestis on 30ndates eluaastates heteroseksuaalne inimene, tavaline kodanik, kes on HIVi nakatunud kõige tõenäolisemalt seksuaalsel teel. Seega – probleemi raskus ja rakendatavad meetmed ei ole kooskõlas ega proportsionaalsed.

Ida-Virumaal levib väidetavalt käitumine, kus HIVi nakatunud inimene lõpetab ravimite tarvitamise seetõttu, et muidu tema tervise seisund paraneb ja ta jääb ilma puude astmest (ja sellega kaasnevast toetusrahast). Ravimite võtmata jätmisega süveneb aga haigus, suureneb risk ravimiresistentsusele, millega kaasneb suurema rahaline koormuse ühiskonnale. Kui see väide on tõene, siis on see hoiatav näide praeguse poliitika mõjust ja kinnitab vajadust läbimõeldumaks poliitikakujundamiseks.

Tervisepoliitika (mida HIV epideemia leevendamine kahtlemata on) ettevalmistamise ja rakendamise vastutus on eeskätt Sotsiaalministeeriumil ja tema valitsemisala asutustel. Sotsiaalministeeriumil on enim andmeid, ressursse ja oskusteavet teemaga tegelemiseks ning ministeeriumil on eksisteerivad võrgustikud osaliste koostöö koordineerimiseks.

Sestap on kummastav töö- ja tervishoiuministri Jevgeni Ossinovski kiri põhiseaduskomisjonile, milles ta toetas HIV erikomisjoni loomist Riigikogus. Sisuliselt palus minister parlamendilt toetust nende ülesannete täitmiseks, millega ta peaks ise toime tulema. Kui ettepaneku taga on lootus, et erikomisjon suudaks Sotsiaalministeeriumiga senisest enam ühte sammu käima panna Haridus- ja Teadusministeeriumi (peaks tegelema ennetusega noorte seas) ja Justiitsministeeriumi (vastutab vanglates osutatavate teenuste eest), siis on see vaid vastutuse ära veeretamine.

Sotsiaalministeeriumil on ka täna võimalus teha koostööd teiste ministeeriumidega, sh moodustada valdkondlikke komisjone ning tõhustada koostööd ja parandada kommunikatsiooni eri asutuste ametkondade vahel. Arvestades erinevate terviseprobleemide ennetamise ja leevendamise keerukust, on koostööd teiste ministeeriumidega vaja enamuse rahvatervise probleemide lahendamiseks. Selleks ei ole mõistlik moodustada riigikogu erikomisjoni, vaid suurendada ministeeriumi enda võimekust teiste asutustega koostöö tegemiseks.

Milline on mõju riigireformi erinevatele telgedele?

• Kvaliteetsemad avalikud teenused: Paigalseis. Kuigi tasuta HIV ravimid on garanteeritud kõikidele nakatunutele, on palju probleeme ravi järgimisega (nakatunud katkestavad ravi), ja raviga seotud tervishoiuteenuste kättesaadavuse ja kasutajasõbralikkusega (eriti Ida-Eestis). Samuti on jätkuvalt üleval küsimus, kuidas ühiskondlikul tasandil epideemiat ohjeldada – vaja on süsteemsemat lähenemist, mh ümberorienteerumist riskigruppides, suuremaid investeeringuid seksuaalsel teel leviku pidurdamiseks ja HIV-nakatunute stigma vähendamiseks (eelkõige tervishoiusüsteemis).

• Mõjus poliitikakujundamine ja tõhus koordineerimine: Paigalseis. HIV kaasus on näide olukorrast, kus senine poliitika ei ole loodetud tulemust andnud, kunagised valearvestused on toonud kaasa probleemide kuhjumise ja epideemia kulud (eelkõige ravile) kasvavad iga aastaga. Poliitikat tuleb oluliselt korrigeerida, et muutusi saavutada. Kui seda suudetakse teha, siis võib mõju positiivseks pöörata. Hetkel on probleem küll tõstatatud, aastatega on saavutatud teatav olukorra paranemine, kuid epideemiat ei ole suudetud Eestist 15 aastaga välja juurida. Loodetavasti tehakse järeldused, kui tänavu valmib HIV ja AIDS riikliku strateegia lõpphindamise raport. Teiseks on ilmselge läbiv probleem nn silotornid – eri ministeeriumite töö ei ole piisavalt koordineeritud ja uue erikomisjoni loomine seda probleemi suure tõenäosusega ei lahenda.

• Jõukohane ja heas vormis riik: Tagasiminek. Uue erikomisjoni loomine tooks kaasa täiendava kulu, selle raha võiks suunata nt sotsiaalministeeriumile HIV valdkonna spetsialisti palkamiseks (hetkel on HIV vaid ühe ametniku ülesandeks teiste ülesannete kõrval). Alternatiiv võib olla ka raha eraldamine andmekogumise parandamiseks või kulutõhusate ennetustegevuste elluviimiseks. Hoides kokku vahendeid ennetustegevustelt, jätkub iga-aastane mitmesaja uue nakatunu lisandumine, mis toob tulevikus kaasa aina suuremad kulud. Kui tervishoiusüsteemis ei suudeta tagada HIV-nakatunute piisavalt head ravijärgimust, võivad kulud veelgi kasvada, sest kasvab raviresistentsete nakatunute hulk, kelle ravimine on keerulisem ja suremus kõrgem. Ja mida enam on nakatunute seas tavalisi tööl käivaid ja makse maksvaid inimesi, seda suurem on negatiivne mõju majandusele.

• Professionaalne inimeste ja ressursside juhtimine: Tagasiminek.  Eri ministeeriumite töö ei ole piisavalt koordineeritud ja uue erikomisjoni loomine seda probleemi suure tõenäosusega ei lahenda.

• Riigireformi elluviimine: Paigalseis. HIV epideemia on näide, mis juhtub kui poliitikakujundamise ja riigiasutuste omavaheline koostöö tase on nõrk ja valearvestuste tõttu kannab riik hiljem kahju.

Soovitused poliitikakujundajatele

Lühidalt, parlamentaarse erikomisjoni võib luua, kuid valitsus peab suutma põhjendada, miks erikomisjoni loomine on vajalik, sh mille poolest erineb HIV teistest intersektoraalset lähenemist nõudvatest rahvatervise probleemidest, mille leevendamiseks ei ole erikomisjonide loomist vajalikuks peetud. Soovitame tõsiselt võtta sel aastal valmivat HIV ja AIDS riikliku strateegia lõpphindamise raportit ja poliitikat korrigeerida.

Taust
Veebruaris 2016 saatsid Ühendkuningriigi, Soome ja Ameerika Ühendriikide suursaadikud pöördumise riigikogu põhiseaduskomisjonile. Diplomaadid kutsusid Eestit üles HIV epideemia ulatust tunnistama ja looma riigikogus probleemi lahendamisele pühendunud erikomisjoni. Taoline välisriikide esindajate sekkumine Eesti siseküsimustesse ei ole küll erakordne, kuid on siiski ebatavaline.

Saadikute kirja peamine sõnum oli see, et Eesti riik ei ole HIVi levikule suutnud piiri panna. See kahjustab terve ühiskonna tulevikuväljavaateid ja mõjutab meie naabreidki. Probleemi tõsidust ei eita ka rahvatervisega tegelevad ametkonnad. Peaaegu kõik osapooled leiavad, et olukord on hull. Ainult otsustajad ei taju probleemi sedavõrd suurena, et end nn rajasõltuvusest lahti raputada ja midagi teistmoodi teha, sh senisest rohkem koostööd teha. Epideemia olukorraga ollakse harjunud. 

Autorid:
Andrus Loog, Eesti Eratervishoiuasutuste Liidu juhatuse liige
Laura Aaben, mõttekoja Praxis tervisepoliitika analüütik

Jüri Raidla: Riigireform riiklikult tähtsaks küsimuseks

Ettekanne Riigikogus

Jüri Raidla

14. aprillil 2016

 

Austatud Riigikogu esimees!

Lugupeetud peaminister ja ministrid!

Head Riigikogu liikmed!

 

Eesti riik ei ole katki. Meie Põhiseadus on Eestit hästi teeninud. Seetõttu ei vaja riik remonti, rääkimata kapitaalremondist. Eesti riik vajab edasiarendust ja kaasajastamist, ta vajab moderniseerimist selleks, et teenida meid tulevikus sama hästi ja veel paremini, kui ta on seda teinud seni. Ma loodan siiralt, et 14. aprill 2016 kujuneb Eesti riikluse moderniseerimise sümboolseks alguspäevaks.

Lubage mul oma ettekannet alustada kodanikutänuga Riigikogule, põhiseaduskomisjonile ja eriti komisjoni esimehele Kalle Laanetile selle konstruktiivse lähenemise eest, mida olete üles näidanud suhtumisel minu kodanikupalvesse, mille esitasin Riigikogule 8. veebruaril Postimehes avaldatud artiklis. Olen kaugel sellest, et oma kodanikupalvet üle tähtsustada, kuid igal juhul on minu palve ja tänase arutelu vahel tegemist kauni kokkulangevusega.

Mõistetel ja terminitel on nii õiguses kui poliitikas suur roll, palju suurem, kui me tavapäraselt arvame. Oma ettekandes kõnelen ma Riigireformist, kuigi Riigikogu päevakorras on riigivalitsemise reform. Päevakorras kasutatud formuleeringul on võrreldes Riigireformiga nii pluss- kui miinuspool. Miinuspool on see, et termin riigivalitsemise reform viitab vähemradikaalsele lähenemisele võrreldes riigireformi terminiga. Enam kui kuus aastat tagasi alustatud diskussioon riigi pidamise reformi küsimuses ei toonud algfaasis kaasa isegi mitte poliitilise eliidi kriitikat, rääkimata toetusest. Küllap oli tegemist liiga väikest radikaalust demonstreeriva terminiga. Sama risk on riigivalitsemise reformi terminil. Radikaalsuse annus võib osutuda liiga väikeseks. Plusspool on aga vaieldamatult tõik, et riigivalitsemise termin viitab kenasti sellele, mis kuulub riigireformi sisusse ning ka sellele, mis sinna ei kuulu. On päevselge, et ühe Eesti juhtiva haigla meditsiinipersonali koondamisel ei ole mingit pistmist riigireformiga just nimelt seetõttu, et sellisel koondamisel puudub igasugune seos riigi valitsemise protsessiga. Loodetavasti oli aasta alguses eelviidatud teemal tekkinud segaduse näol tegemist vaid tööõnnetusega, mitte teadliku katsega meelestada inimesi Riigireformi vastu juba siis, kui see veel alanudki ei olnud.

Ühiskonda ja teda puudutavaid protsesse ei saa lõpuni kirjeldada statistiliste näitajatega. Ühiskond ei loe ega toimi exceli tabeli järgi, ühiskond tunnetab. Ka riik peab ühiskonda tunnetama, mitte pelgalt mõõtma. Muudatus on reform vaid siis, kui inimesed selles muudatuses reformi ka ära tunnevad ja tunnetavad. Selleks peavad muudatused olema piisavalt radikaalsed, piisavalt komplekssed ja piisavalt mastaapsed. Sõna „piisavad“ on eelöeldud kontekstis samuti tunnetuslik kategooria.

Käsitledes Riigireformi, on vaja läbi rääkida ja poliitilisel tasandil kokku leppida vähemalt kolm asja:

  1. Riigireformi eesmärk;
  2. Riigireformi mõiste ja sisu, ning
  3. Riigireformi mõõtkava ajas ja ruumis.

Riigireform ei ole eesmärk iseeneses, ta on vahend Eesti rahvuslike huvide järgimiseks pikas perspektiivis – Põhiseaduse preambula annab vastuse küsimusele, miks on Eesti Riigireform tarvilik. Riigireform on vajalik selleks, et Eesti Vabariik oleks ka pikemas tulevikus kaitseks sisemisele ja välisele rahule ning pandiks praegustele ja tulevastele põlvedele nende ühiskondlikus edus ja üldises kasus. Lisaks eelöeldule ja mõnevõrra madalamal filosoofilisel tasandil on Riigireformi eesmärgiks riigi pidamise kulukuse vähendamine, ohverdamata riikluse kvaliteeti.

Tänase riiklikult tähtsa küsimuse arutelu üheks keskseks eesmärgiks võiks olla protsessi alustamine, mis viiks esmalt riigireformi sisu määratlemisele ja teiseks, riigireformi tegemisele. Täna oleme kummalises olukorras: Valitsus teeb defineerimata Riigireformi ja Valitsust kritiseeritakse defineerimata Riigireformi mitte-tegemise eest! See on ju nonsenss mõlemalt poolelt, nii tegijate kui kriitikute poolelt!

Riigireformi vajalikkuses kõhklejate ja kahtlejate read on jäänud meeldivalt hõredaks. Märkimisväärsed teened reformi vastaste lahjenemise protsessis on olnud paljudel Eesti ettevõtjatel. Eesti Tööandjate Keskliidu poolt 17. veebruaril 2015 korraldatud Tuulelohe konverentsil toimus põhimõtteline poliitiline murrang. Ettevõtjate ees väidelnud peaministrikandidaadid Taavi Rõivas, Juhan Parts ja Sven Mikser asusid kõik suurema või vähema entusiasmiga Riigireformi ideed ja konverentsil esitatud paljusid sisulisi seisukohtasid toetama.

Eesti Põhiseaduse § 56 kohaselt on Eesti Vabariigi kõrgeimaks riigivõimu kandjaks rahvas. Paraku on meie kõrgeim võimukandja vananevas, vähenevas ja kahanevas arengustaadiumis. Sama ei saa aga öelda teiste avalikku võimu teostavate asutiste kohta, kus pärmi jätkub nii püsimiseks kui kerkimiseks. Või kas ikka jätkub? Või kui kaua jätkub? Kõrgeim võimukandja ei kannata pikas perspektiivis nii kulukat riiki välja, ta väsib ära. Samas ei ole ta rahul ega tohigi olla rahul vähema või kehvema riikliku tulemuslikkusega. Kuivõrd kahe miljoni eestlasest maksumaksja ilmumist ei ole lähitulevikus põhjust loota, tuleb alustada teisest otsast ehk Riigireformist.

Mis on riigireform? Minu arusaamise kohaselt on Riigireform avaliku võimu organisatsiooni ümberkorraldamine koos avaliku võimu poolt täidetavate funktsioonide ja osutatavate teenuste revisjoniga ning toimemehhanismide korrigeerimisega. Mitmetimõistetavuse vältimiseks lisan, et avaliku võimu organisatsioon puudutab nii keskvõimu kui ka kohalikke omavalitsusi, mistõttu haldusreform on üks osa Riigireformist.

Paradoksaalsel kombel pean tunnistama, et eeltoodud akadeemilist laadi määratlus on kaheldava praktilise väärtusega Riigireformi positiivse sisustamise seisukohalt. Esitatud definitsiooni ainus, kuid see-eest väga suur praktiline väärtus seisneb selles, et ta aitab välistada nähtusi ja nähtumusi, mis Riigireformi sisusse ei kuulu.

Viimasel ajal on hakatud üsna usinalt levitama vaadet, mille kohaselt Riigireform oleks just kui mingit sorti kõiksuse reform, st praktiliselt kõik riigi ja rahva elu edendamise seisukohalt tähtsad asjad tahetakse seostada Riigireformiga. Riigireformi jutlustajana võiksin ju sellest head meelt tunda, paraku on tegelikkus vastupidine. Selline mõtteviis on Riigireformi jaoks äärmiselt ohtlik, et mitte öelda hukatuslik, kuna võimaldab lõputult rääkida, kuidas Riigireform just kui pidevalt toimub, sest mingid muudatused ju ikka aeg-ajalt aset leiavad! Samavõrd hukatuslik on Riigireformi jaoks jutt sellest, et Riigireform ongi üks pidev ja otsatu protsess, millel ei ole ei algust ega lõppu ega äärt.

Riigireform tuleks määratleda läbi selle reformi komponentide loetelu ja kirjelduse – nii on lihtsam ning praktilisem, siis on ka võimalik tulemuslikult käitada Praxise poolt ellu kutsutud Riigireformi Radarit, mis hindab, kui kaugele on reformiga jõutud.

Riigireformi sisu on käsitlenud paljud inimesed ja organisatsioonid, sealhulgas Riigikogus esindatud erakonnad oma 2015. aasta valimisplatvormides, Eesti Koostöö Kogu ja Eesti Tööandjate Keskliit. Valimiste-eelsel perioodil ilmus Mart Laari, Jaak Aaviksoo, Juhan Partsi ja Urmas Reinsalu seitse ettepanekut Riigireformiks. Ka siinkõneleja üllitatud nn Raidla 10 käsku 10-ks aastaks väärivad läbi vaatamist.

Ajaliste piirangute tõttu saan põgusalt käsitleda vaid mõnda oma 10-st ettepanekust.

Ma annan endale täielikult aru personaalsest moraalsest riskist, kui kordan ka Riigikogu saalis oma esimest ettepanekut: Riigikogu koosseis 71- liikmeliseks. See ettepanek, mis ei ole originaalne, on leidnud nii ürgset toetamist kui ka jõulist iroonilist halvustamist. Ütlen oponentidele etteruttavalt, et selle ettepaneku eesmärk ei ole fiskaalne, mille vahendusel Eesti riigieelarve saaks kosuda, vaid signaliseeriv ja rollimudelit kujundav.

Riigikogu on parlamentarismi gravitatsioonikeskus. Loogiliselt peaks riigikogu olema ka Riigireformi gravitatsioonikeskus. Seda enam, et tänu 2015. aasta valimisdebattidele on Riigikogu tänasel koosseisul olemas mandaat Riigireformi väljatöötamiseks ja osaliselt ka selle realiseerimiseks. Kui riik tahab ennast tõsiselt reformida, siis peab ta peale hakkama iseenda gravitatsioonikeskusest. Lähemad naabrid – lätlased ja soomlased, samuti kaugemad naabrid – rootslased, taanlased ja norralased – saavad kenasti hakkama proportsionaalselt väiksemate parlamentidega ning nad ei tunne mingit muret selle üle, kas kuupjuure valem on parlamendi suuruse kujundamisel järgitud või mitte.

Riigireformi jaoks on Riigikogu koosseisu vähendamine reformi kanderaketi tähendusega. Kartused, justkui 71-liikmelise Riigikogu puhul tekiksid mingid olulised probleemid võrreldes 101-liikmelise Riigikoguga, ei ole tõsiselt võetavad. Ja kui 71-liikmeline Riigikogu kohe kuidagi poliitiliselt ei sobi, pöördugem siis Eesti klassika poole ning tehkem täisrehkenduse asemel pool rehkendust ja vähendagem Riigikogu koosseis 91 liikme peale! Signaal oleks seegi.

Teise ettepanekuna väärib kaalumist rahva tegelikum ja suurem kaasamine rahvahääletuste kaudu. Kuidas seda saavutada? Lähiminevikust tuttavad Rahvakogu ja Jääkelder ei ole ega saa olla piisavad abinõud. Rahva sisuliseks kaasamiseks on vaja senisest enam kutsuda rahvast otsustama, st korraldada rahvahääletusi. Selleks on omakorda vaja ära muuta Põhiseaduse § 105 lg 4 ning edaspidi mitte siduda rahvahääletusel seaduseelnõu tagasilükkamist Riigikogu laialisaatmisega. Rahvahääletuste küsimuses on Riigikogu praegu Põhiseaduse pantvang, kuna rahvahääletusel eelnõu tagasi lükkamise korral ei ole Vabariigi Presidendil mingit diskretsiooniõigust – Riigikogu tuleb laiali saata.

Rahvahääletuste laialdasem kasutamine võimaldaks ületada kaasamise näilikkuse ning selle kaudu oluliselt vähendada rahva ja võimu vastastikust võõrandumist. Eesti parlamentarism peaks olema nüüdseks juba nii tugev küll, et Riigikogu koalitsioon ei peaks tundma poliitilist hirmu, kui opositsioon peaks püüdma liialt sagedaste rahvahääletuse ettepanekutega avaldada poliitilist survet. Ka ei peaks koalitsioon tundma hirmu selle üle, et rahvahääletusi korraldataks liiga sageli või et nende korraldamine muutuks liiga kulukaks – ükski rahvahääletus ei saa sündida ilma koalitsiooni osaliste toetuseta.

Selguse huvides rõhutan kahte asja: esiteks, minu ettepanek rahvahääletuste sagedasemaks kasutamiseks riigielu tähtsate küsimuste otsustamisel ei tähenda Eesti valitsemismudeli kallutamist Šveitsi mudeli poole. Ja teiseks, rahvahääletuste aktiivsemal kasutamisel pole vähimatki seost rahvaalgatuse instituudiga, mida Eesti õiguses täna ei ole ega peakski olema.

Kolmanda ettepanekuna palun pöörata tähelepanu vajadusele peaministri institutsionaliseerimiseks, andes talle iseseisva pädevuse ning muutes ta Eesti Vabariigi peastrateegiks.

Täna kehtiva Vabariigi Valitsuse seaduse kohaselt on peaministri pädevuskataloog üsna ahtakene. Suures ulatuses on peaministri pädevus seotud Vabariigi Valitsuse töö korraldamise ja juhtimisega. Iseseisev, institutsionaalne pädevus on minimaalne. Eesti Vabariigi strateegia kujundamiseks pole peaministril ressurssi, volitusi ega institutsionaalset võimekust.

Eeskätt riigi peastrateegi puudumine tekitab vajaduse peaministri institutsionaliseerimiseks ja talle iseseisva pädevuse andmiseks. Riigikantselei tänase strateegiabüroo, Arengufondi seire- ja strateegiaüksuse ning Eesti Panga asjakohaste struktuuriüksuste ja spetsialistide baasil oleks otstarbekas luua peaministri otsealluvusse Eesti Vabariigi Strateegiakeskus. Enesestmõistetavalt ei oleks Strateegiakeskus parlamentaarsest riigikorraldusest väljaspool seisev üksus. Riigi strateegia saab eluõiguse ikka alles pärast Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu poolt kinnitamist. Oleks kahju, kui praegu käimasoleva Arengufondi restruktureerimise käigus strateegiaga tegelevaid üksusi ei koondata ühte intellektuaalsesse keskusesse, vaid säilitatakse killustatus.

Kuna kohaliku halduse reform on tulekul ja Riigikogu selle teemaga praegu aktiivselt hõivatud, saan ma ajalistel kaalutlustelt endale lubada neil küsimustel pikemalt mitte peatuda. Märgin, et minu arvamuse kohaselt ei ole maavalitsustel ja maavanematel keskvõimu struktuuriüksustena perspektiivi ning need tuleks kaotada. Loodan, et haldusreform realiseerub peatselt maakondlikul tasandil, mis annaks võimaluse maavanemate kui eestlusele armsa institutsiooni taassünniks maakondlike omavalitsuste juhtidena. Kõlaks peaaegu nagu Lehola Lembitu aegadel! Olgu selgituseks öeldud, et minu jutt maakondlikust omavalitsusest ei tähenda mitte mingil juhul kahetasandilist omavalitsust. Vaatamata sellele, et pooldan jätkuvalt omavalitsusreformi maakondlikuna, esitan siira kodanikukiituse ja –toetuse Valitsusele ja Riigikogule, kui haldusreform ka Riigikogu menetluses oleva eelnõu alusel ära tehakse – see oleks oluline samm õiges suunas.

Raidla 10 käsu üheksas soov on massilise, riiki ja ühiskonda ahistava õigusloome ohjeldamine. Õigusloome ohjeldamise küsimuses on hea meel tõdeda, et justiitsminister Urmas Reinsalu on võtnud selle teema oma südameasjaks. Ministri poolt kokku kutsutud õigusloome nõukoja üks keskne soovitus, et mitte öelda nõue justiitsministrile, on seotud VTK-ga ehk seaduseelnõude väljatöötamise kavatsustega. See nõudlik soovitus oli järgmine: ükski seaduseelnõu ei peaks Vabariigi Valitsusse jõudma ilma VTK-ta, välja arvatud juhul, kui justiitsminister selleks erandkorras nõusoleku annab. Justiitsministri keeldumist nõusoleku andmiseks saaks muuta ainult Vabariigi Valitsuse kui terviku otsusega.

VTK-d võiksid muutuda ka tavapäraseks Riigikogu arutlusteemaks, mis tooks kaasa Riigikogu rolli suurenemise Eesti riikluse arendamisel ning mõjuks igati positiivselt meie ühiskondlikule olemisele.

Eelnõude seletuskirjades peaks olema põhjalikult ära seletatud ja tõestatud, miks on õigusakti andmine või selles muudatuse tegemine ainus võimalik viis probleemi lahendamiseks ja miks ei saa küsimust kohe mitte kuidagi lahendada kehtiva õiguse raamides.

Vohava õigusloome näitena tõi Eesti Koostöö Kogu välja tõsiasja, et 2014 aasta riigi õigusloome plaanid nägid ette keskmiselt 3,5 eelnõu ettevalmistamist ühes nädalas. Äriseadustikku on tema jõustamisest saadik muudetud ca 100 korral. Pole siis ime, et vajame pidevalt juurde kõrgesti kvalifitseeritud ametnikke seaduste tootmiseks. See toodang sünnitab omakorda üha uut ja uut vajadust üha uute ja uute ametnike järele, sest keegi peab neid toodetud seadusi ka täitmisele pöörama.

Ainult Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu võimuses on ära muuta õigusloome äraspidine praktika. Õiguskantsler leiab kindlasti täiendavaid ja jõulisi võimalusi sellele kaasa aidata. Väga praktilise sammuna on õiguskantsler nõustunud osalema justiitsministri õigusloome nõukojas. Suur tänu Ülle Madisele selle eest!

Tähtis on suhtumine ja fookus. Muudatus valitsemise kultuuris on probleemi lahendus. Õigusloome ohjeldamise suurpäev saab olema siis, kui Riigikogu lükkab esimest korda tagasi Vabariigi Valitsuse seadusandliku initsiatiivi põhjusel, et tegemist on ülereguleerimisega.

 

Lugupeetud Riigikogu liikmed!

Tänaseks oleme jõudnud tänuväärsesse olukorda, kus Riigireform on muutunud igapäevase poliitilise retoorika pärisosaks. Kuid sellest ei piisa. Riigireformi retoorikal on praktiline väärtus vaid juhul, kui Riigikogu suudab leida piisava hulga poliitilist ühisosa, leppimaks kokku Riigireformi mõistes ja sisus. See ei ole lihtne eesmärk, kuid püüdma peab. Loodan väga, et põhiseaduskomisjon võtab endale parlamentaarse liidrirolli Riigireformi lähtepositsiooni ettevalmistamisel.

Suvi on väga hea töö tegemise aeg, segavaid faktoreid on vähem. Noorema põlvkonna eksperdid on vaja kokku koguda. 90-ndad aastad andsid meie põlvkonnale võimaluse ja vajaduse tegelda Eesti Põhiseadusega, tänane päev annab uuele põlvkonnale vajaduse ja võimaluse ette valmistada Eesti Riigireform. Enesestmõistetavalt peaks Põhiseaduse-põlvkond nõu ja jõu ja kogemustega abiks ja toeks olema, kuid mitte kesktormaja rollis.

Riigireformi mõiste ja sisu poliitiliseks tellijaks peaks olema Riigikogu, tellimuse täitjaks võiks saada Tartu Ülikooli (taas)käivitatav Riigiõiguse Instituut. Seesama Riigiõiguse Instituut saaks ette võtta ka Põhiseaduse ekspertiisi, sest varem või hiljem nõuab Eesti Põhiseadus uuendamist, mitte asendamist. Ekspertide suvine töö ja poliitikute sügisjõupingutused võiksid selle aasta Jõuludeks päädida Riigireformi mõiste ja sisu määratlemisega. Tuleb nõustuda Tanel Talve arvamusega, et sellise tulemuse saavutamiseks on vaja kaugelt rohkem kui üks Riigireformi-teemaline OTRK Riigikogus.

Jätkates mõtisklusi Riigireformi ajakava suhtes oleks kõigiti kohane, kui 2017. aasta esimeste kuude jooksul jõuaks Riigikogu otsuseni, milles tehakse ettepanek Vabariigi Valitsusele Riigireformi Aluste eelnõu väljatöötamiseks. Enesestmõistetavalt sisaldaks see otsus ka Riigireformi mõistet ja parlamendi poliitilisi suuniseid Riigireformi sisu suhtes.

Valitsus saaks ja peaks seejärel ca üks aasta asja kallal kõvasti tööd tegema. Oleks igati sümboolne, kui 2018 aasta alguseks esitaks Vabariigi Valitsus Riigikogule arutamiseks Riigireformi Alused – paremat kingitust Eesti Vabariigile tema 100-ks sünnipäevaks oleks raske välja mõelda.

Juhtum: Nullbürokraatia projekt

Olukord:

Ettevõtjad nurisevad liigse aruandluse üle – samu andmeid tuleb esitada korduvalt, aga erinevatel vormidel. Tihti ei saada aru, mida nende andmetega tegelikult tehakse ja milleks neid vaja on. Statistikamet kurdab samal ajal, et majanduskeskkonna analüüsiks vajalikke andmeid ei saa kätte. Hoolimata projekti algatusest juba kuid tagasi on kohati täna poliitikakujundajate ja eri ametkondade poolt surve uute andmete kogumisele (nt soolises lõikes, lähetatud töötajate direktiivi muudatused jne).

Milliseid  riigivalitsemise probleeme tahetakse muudatusega lahendada/ leevendada?
1)  Vähendada ettevõtetele bürokraatlikke nõudeid riigiga suhtlemisel – see peab muutuma senisest oluliselt lihtsamaks ja vähem koormavaks, sh automaatse andmeedastuse kaudu.

2)  Muuta bürokraatia vähendamine püsivaks eesmärgiks ning luua keskkond bürokraatia vähendamise ettepanekute edasiseks kogumiseks ja nõuete vähendamiseks.

3)  Vähendada halduskoormust riigile

Milline on mõju riigireformi erinevatele telgedele? 
• Kvaliteetsemad avalikud teenused: Edasiminek. Andmete kogumine ja kättesaadavaks tegemine kui teenus saab optimeeritud.

• Mõjus poliitikakujundamine ja tõhus koordineerimine: Suur edasiminek. Koostööd teevad viis ministeeriumi, EMTA, Statistikaamet, Sotsiaalkindustusamet, mis on harvanähtav koostöönäide. Suuremahuline ja põhjalik ettevõtjate ja ettevõtlusorganisatsioonide ning teiste partnerite kaasamine.

• Jõukohane ja heas vormis riik: Suur edasiminek. Asjatute aruannete töötlemine jääb ära, digitaliseerimine ja registrite omavaheline infovahetus peaks vähendama inimtööd, mistõttu  on võimalik töökohti vähendada või ülesandeid ümber jagada.

• Professionaalne inimeste ja ressursside juhtimine: Edasiminek. Automatiseerimine on riskantne samm, kuid võib anda  olulist ressursi kokkuhoidu. EMTA juhi Marek Helmi eesmärk on tõhustada  ametnike tööprotsesse ja viia ettevõtete deklaratsioonide esitamine automaatseks. Tegu on innovatiivse lahendusega maailma mastaabis.

• Riigireformi elluviimine: Edasiminek. Riigihalduse minister on projekti kaasatud. Paistab, et eesmärk on ühine, omavahelistest põhimõttelistest vastuoludest  pole infot avalikkuseni jõudnud. Loodetavasti ei takerdu hea protsess lõpuks küsimuse taha, kes suurema au (loe: poliitilised punktid) korjab.

Soovitused poliitikakujundajatele

1) Kiidame heaks sammud, mis vähendavad lolli tööd ehk andmete sisestamist eri registritesse. Soovitame julgemat ava-andmete (open data) kasutust ehk teha aruannete info kättesaadavaks masintöödeldaval kujul. Eelkõige on vaja teha korda registrite ristkasutus avaliku sektori asutuste vahel. Teiseks teha anonümiseeritud info kättesaadavaks valitsusvälistele kasutajatele, analüütikutele, ka ärirakenduste loojatele.

2) Surve uute bürokraatlike nõuete kehtestamiseks ja uute andmete kogumiseks ei kao kuhugi – ka praegune olukord on tekkinud ametnike vajadusest ja/või heast soovist midagi muuta, paremaks teha. Küllap tekib selliseid vajadusi ka edaspidi. Kuid uute administratiivsete kohustuste rakendamiseks peab olema ülekaalukas avalikkuse huvi ja/või vajadus ning selle vajaduse piisavust tuleb iga kord eraldi kaaluda, samuti pidevalt monitoorida seadusloomet, et hoida ära hiilivat bürokratiseerumist. Toetame õigusloome mahu vähendamise kavas toodud ettepanekut lisada väljatöötamiskavatsusse ja eelnõu seletuskirja küsimus halduskoormuse kohta. Kuna uusi nõudeid võidakse kehtestada ka madalama taseme aktidega (nt ministri määrus), soovitame Majandus- ja Kommuniatsiooniministeeriumi juurde loodaval nullbürokraatia rakkerühmal ühe tegevusena töötada välja protsess bürokraatia lisandumise ennetamiseks.

Taust

Viie ministeeriumi koostöös algatatud halduskoormuse vähendamise ehk nullbürokraatia projekti eesmärk on vähendada ettevõtetele bürokraatikke nõudeid riigiga suhtlemisel ja muuta bürokraatia vähendamine püsivaks eesmärgiks.

Ettevõtjatelt ja organisatsioonidelt koguti 252 ettepanekut, millest 204 olid bürokraatia vähendamiseks. Pärast analüüse otsustati kolme aasta jooksul kaotada või leevendada 164 bürokraatlikku nõuet. Rakendatakse 65% kõikidest tehtud ettepanekutest ja 80% kõikidest bürokraatia vähendamise ettepanekutest. See tähendab näiteks: aruandluskohustuste (maksud, statistika, keskkonnaaruandlus, tööturuga seotud aruandlus) vähendamist või aruandluse lihtsustamist (eeltäidetud aruanded), maksu- deklaratsioonide koormuse ja  erinevate infokohustuste vähendamist ning riigi poolt nõutavate dokumentide arvu vähendamist.
Edasi koostab iga ministeerium täpsema bürokraatia vähendamise ja IT-arenduste plaani.

Valitsus lõi ka spetsiaalse rakkerühma, mille ülesandeks on kontrollida, et ettevõtjate tehtud bürokraatia vähendamise ettepanekud ka tegelikult ellu viidaks.

Autor:

Toomas Tamsar, Eesti Tööandjate Keskliidu juhataja

Laura Kirss: Reform versus reform – kes võidab, kes kaotab?

Koolivõrgu otsuseid pole mõistlik teha olukorras, kus eeldatavasti haldusreformi käigus omavalitsuste piirid muutuvad.

Kolga-Jaani vallas on valitsuse algatatud haldusreform omavalitsuse koolivõrgu korrastamise plaanidele piduri peale tõmmanud, võis hiljuti ajakirjandusest lugeda. See on üks näide, miks pole otstarbekas enne üldisemat, tervet riiki puudutavat reformi hakata ellu viima valdkondlikke ümberkorraldusi.

Haldusreformi tulemusel ilmselt muutuvad kohalike omavalitsuste (KOV) piirid ja hallatavad regioonid ning selles kontekstis vajaks ümbervaatamist mitte ainult haridusvõrk, vaid tõenäoliselt ka teised teenused, nt tervise- või sotsiaalteenuste pakkujad.

Valdkondlik vs. üldine

Kui Kolga-Jaani on võtnud nõuks haldusreformi tulemused ära oodata ning seejärel haridusvõrgu otsused teha, siis riik ise eri valdkondades sellest põhimõttest lähtunud ei ole. Üks näide on riigigümnaasiumide rajamine, kus haridus- ja teadusministeerium (HTM) on koolide asukohad ära otsustanud, sõltumata haldusreformi tulemustest.

Tõsi, riigigümnaasiumide rajamise valik tehti enne 2015. aasta valimisi, kuid ka pärast seda, kui haldusreformi küsimuses oli koalitsioon käed löönud, toimetas HTM haldusreformist sõltumata edasi.

Siiski ei saa ministeeriumile ette heita tegutsemist oma kokkulepitud strateegiliste eesmärkide elluviimisel, sest elukestva õppe strateegia, mis näeb ette riigigümnaasiumide rajamist, on samuti valitsuses heaks kiidetud (2014). Seda eriti olukorras, kus haldusreformi üritatakse teha juba aastaid.

Aga kui haldusreformi tulemusel selgub, et oleks olnud loogilisem rajada kool hoopis teise kohta? Mõnes piirkonnas peab riik edukalt gümnaasiumi ka väljaspool keskust (nt Nõo, Noarootsi), osutades, et ilmtingimata ei pea gümnaasium linnas asuma. Praegusel juhul võtab riik gümnaasiume rajades omavalitsustelt iseotsustusõigu-se ära ning KOVid peavad oma otsuseid tegema olukorras, kus riik on juba otsustele omad piirid seadnud.

Riigi koordineerimata tegevus kahel rindel – halduskorraldus ja haridus – on murettekitav põhjusel, et kohati soovitakse saavutada risti vastupidiseid tulemusi. Kahe reformi vastas-suunalisus tõuseb esile näiteks avalike teenuste kvaliteedi ning omavalitsuse võimekuse puhul. Riik on need kaks teemat haldusreformi keskseteks seadnud.

Hariduse kvaliteet on ka riigigümnaasiumide rajamisel esikohale tõstetud, kuid sageli unustatakse n-ö mündi teine külg. Värvates piirkonna parimad õpetajad riigigümnaasiumides-se, võib samal ajal riik negatiivselt mõjutada sama piirkonna põhikoolides pakutava hariduse kvaliteeti, sest paljudes kohtades on õpetajad seni töötanud nii põhikooli- kui ka gümnaasiumiastmes.

Seega võib tekkida olukord, et riigigümnaasiumi rajamisel põhihariduse kvaliteet mitte ei tugevne, vaid hoopis nõrgeneb, sest põhikoolid jäävad oma parimatest õpetajatest ilma.

Riik hakkab gümnaasiume pidades kohalike omavalitsustega tööjõu mõttes konkureerima, kahandades seejuures omavalitsuste võimekust ise haridust pakkuda. Näeme, kuidas üks valdkondlik reform toimub omasoodu ja eraldiseisvalt üldisest suuremast pildist. On põhjust küsida, kas riik ei peaks siiski eri valdkondades ühtset sammu astuma.

Koolivõrgu korrastumise vaates on aga omavalitsuste ühinemisel ka oluline positiivne külg. Praxise 2014. aastal koostatud analüüs osutas selgelt, et ühinenud omavalitsused on varmamad tegema ära vajalikud koolivõrku puudutavad otsused ning leidma uuele omavalitsusele sobivad lahendused.

Kui varem võitles iga omavalitsus oma kooli säilimise eest, siis ühinemise järgselt saabub suhteliselt kiiresti selgus, et kõiki koole pole otstarbekas käigus hoida. Langetada tuleb valusaid otsuseid, hinnates omavalitsuse vajadusi ja võimalusi. Seejuures on esmatähtis, et esiplaanil oleks ikka lastele pakutava hariduse kvaliteet.

Kuidas edasi?

Kolga-Jaaniga samas olukorras olevatele kohalikele omavalitsustele soovitaks kindlasti koolivõrku arendades oodata ära haldusreformi tulemused, et siis uutes haldusüksustes otsustada, kus ja milliseid haridusasutusi pidada. Uued haldusüksused annavad täiesti uue vaate praegusele koolivõrgule.

Riigilt ootaks edaspidi, et eri valdkondade poliitikad käiksid ikka ühte jalga, mitte ei töötataks üksteisele vastu. Tegu on siiski ühe ja sama Eestiga.

Hariduse vallas on riik kavandanud pakkuda õpetajatele toetust, et võimaldada neil ümber õppida mitme aine õpetajaks ning seeläbi tööjõupuudust leevendada. Ilmselt korrastub ka veel koolivõrk üksjagu, mille tulemusel tööjõudu vabaneb.

Siiski tasuks HTMil riigigümnaasiumide reformi mõjul erksalt silma peal hoida.

Samuti ootaks mõne aja pärast ülevaadet sellest, kuidas kahe reformi tulemusel on personali hariduses vähemaks jäänud, mis on ju riigireformi üks eesmärkidest.

Artikkel ilmub algatuse Riigireformi Radar raames. Lisainfo: www.reformiradar.ee

LAURA KIRSS
Praxise haridusekspert ja juhatuse liige

Maaleht, 17.03.2016

Juhtum: Koolivõrgu reform (riigigümnaasiumi rajamine igasse maakonda)

Olukord:

Eesti gümnaasiumivõrk on üles ehitatud aegadele, mil sündimus oli üle 21 000 lapse aastas. Nüüdseks on õpilaste arv võrreldes 15 aasta taguse ajaga vähenenud u 40%. Statistikaameti prognoos näitab, et aastaks 2023 väheneb sündide arv aastas 14 000 lapseni. Õpilaste arvu vähenemine on kaasa toonud olukorra, kus Eestis tegutseb palju väga väikese arvuga gümnaasiume. Nt 2013. aastal oli Eestis 27 kooli (15%), mille gümnaasiumiastmes kokku oli vaid 30 või vähem õpilast; 34 kooli (22%) olid sellised, mille gümnaasiumiastmes oli õpilasi kokku 30-60. Praxise 2014. aasta koolivõrgu analüüs näitas, et  Eesti gümnaasiumiõpilased mahuksid 2020. aastal ära 58 gümnaasiumisse, samas kui 2013. aastal oli gümnaasiumiga koolide arv eesti kolmekordne (194). Prognoos tõi välja, et korrastamist vajaks gümnaasiumivõrk pea igal pool Eestis, kuid kõige problemaatilisem on Harjumaa ja Tallinna linn, kuhu piisaks kokku 21 gümnaasiumist 74 asemel.

Demograafiline olukord on tinginud selle, et paljud omavalitsused seisavad silmitsi pooltühjade koolimajadega, mille ülalpidamine on kulukas ning ebamõistlik, piirates seejuures omavalitsuse võimalusi investeerida pakutava hariduse kvaliteeti. Lisaks ebamõistlikule ressursikasutusele on tänane olukord problemaatiline seetõttu, et gümnaasiumihariduse kvaliteeti ei suudeta ühtlaselt üle Eesti tagada. Väikeste õpilaste arvudega gümnaasiumid(e astmed), mille seas on tublisid erandeid, kipuvad hädas olema heade õpetajate palkamisega, sest neile pole pakkuda piisavalt töökoormust. TALISe andmetel tervelt 35% õpetajatest töötab üldhariduskooli õpetajana osalise tööajaga (vähem kui 90% täisajaga õpetaja koormusest) ja ligi 2/3 nendest ei valinud osalist koormust ise. Väikeste õpilaste arvudega gümnaasiumidega on lisaks veel mure, et neil pole võimalik pakkuda õpilastele erinevaid õppesuundi. Seega kannatavad õpilaste valikuvõimalused.

Vähenev õpilaste arv ning sellega kaasnevad kahtlused gümnaasiumihariduse kvaliteedis on viinud arenguni, et maapiirkondade noored on hakanud üha enam eelistama paari suurema linna gümnaasiume. Domineeriva täistsüklikooli loogika tõttu viisid lapsevanemad seetõttu lapsi juba põhikoolis tugevatest maapõhikoolidest mõne linna täistsüklikooli põhikooli.

Omavalitsused aga ei soovi koolistmeid sulgeda, vaid venitavad nende otsustega nii kaua kui võimalik (kuni õpilasi jätkub), sest tegemist on ebapopulaarsete otsustega ning ka kooliastme sulgemisega kaasnevad KOVile sageli kulud, mida tuleb kanda.  

Seega, kuna gümnaasiumiastme hariduse osutamine on kulukas, seda nii õppesuundade/vabaainete mitmekesisuse kui ka kompetentse õpetajaskonna tagamise seisukohalt, on riik otsustanud rajada maakonna keskustesse riigigümnaasiumid, et jätta omavalitsustele võimalus keskenduda üksnes põhihariduse osutamisele ning selle kvaliteedi tagamisele. Riigigümnaasiumide rajamine ei adresseeri samas koolivõrgu korrastamise vajadust nt Tallinnas, kus on endiselt palju koole, mille gümnaasiumiosas õpib suhteliselt vähe õpilasi.

Kuna riigil puuduvad otsesed hoovad KOVide koolivõrgu otsuste mõjutamiseks, on HTM otsustanud, et rajab igasse maakonda oma gümnaasiumi, mis pakub selles piirkonnas parimat võimalikku haridust. Selle kaudu loodetakse, et parimad õpetajad ning õpilased suunduvad riigigümnaasiumidesse (edaspidi RG) ja selle kaudu suunatakse ka kiiremini muud gümnaasiumivõrku korrastuma.

Haldusreformi tulemusel tekkivates uute KOVides hoogustub ilmselt mõnevõrra koolivõrgu korrastamine, sest praktika näitab, et kui varem eri KOVidele kuulunud koolid lähevad nüüd ühe „peremehe“ alla, on lihtsam jõuda otsusteni, millised koolid, mis kooliastmetega säilitada.

Milliseid probleeme tahetakse konkreetse reformiga leevendada?

1) Hariduse kvaliteet. Soovitakse toetada kohalikke omavalitsusi hariduse pakkumisel, võttes gümnaasiumiastme hariduse osutamise riigi kanda ning jättes omavalitsustele võimalus keskenduda üksnes põhihariduse osutamisele ning selle kvaliteedi tagamisele. Selle tulemusel peaks olema igale lapsele tagatud ligipääs kvaliteetsele haridusele, seda nii põhi- kui keskhariduse tasemel.

2) Hariduse valdkonna ressursside mõistlikum kasutus. Suunata gümnaasiumihariduse tasemel ressursid kvaliteetse gümnaasiumihariduse pakkumisse, mitte koolimajade ülalpidamisse. Samas jääb KOVidel mure, mida gümnaasiumiastme sulgemisel teha vabaks jäänud ruumidega, oluline on neile leida muu rakendus.

3) Garanteerida tugev maakondlik gümnaasiumiharidus, et lõpetada laste väljavool enamikest Eesti maakondadest vaid paari-kolme suuremasse linna.

Milline on selle mõju riigireformi erinevatele telgedele?

• Kvaliteetsemad avalikud teenused – Riik loob gümnaasiumid, mis peaksid pakkuma mitmekesist ja kvaliteetset haridust piirkonnas. Idee poolest peaksid uued RGd olema piisavalt suured ja tõhusad, et pakkuda õpilastele eri õppesuundi ning värvata parimad õpetajad, et seeläbi võimaldada piirkonnas parimat haridust. 
Samas tuleb silmas pidada, et värvates piirkonna parimad õpetajad RGsse, võib samal ajal riik negatiivselt mõjutada sama piirkonna põhikoolides pakutava hariduse kvaliteet, sest paljudes kohtades on seni õpetajad töötanud samal ajal nii põhikooli kui ka gümnaasiumiastmes. Seega võib tekkida olukord, et RG rajamisel ei tugevne, vaid hoopis nõrgeneb põhihariduse kvaliteet.

Ideaalis peaksid vabanema KOVides ressursid, mis muidu kulutati pooltühjade koolimajade ülalpidamisele või gümnaasiumiastme hariduse osutamisele. Kui riigigümnaasiumi rajamisel KOVid oma gümnaasiumiastmed sulgevad, peaksid KOVid saama vabanenud haridusressursid nüüd suunata põhihariduse kvaliteedi parendamisse/tagamisse (eeldusel, et vabanevatele ruumidele leitakse uus otstarve ja need ei jää seisma ja endiselt kulusid nõudvaks). Samuti peaksid riigigümnaasiumid võrdsustama gümnaasiumiastme hariduse kvaliteeti eri piirkondade lõikes.

• Mõjus poliitikakujundamine ja tõhus koordineerimine – RGde rajamisel on seni koordineerimine toimunud teadaolevalt ainult KOV tasemel ehk RG rajamisel on koolivõrgu korrastamises kokku lepitud ainult vastava maakonnakeskuse KOViga (nt Valga riigigümnaasiumi rajamisel tegid kokkuleppe riik ja linn, leppesse ei olnud kaasatud ümberkaudsed vallad). Seetõttu ei ole RG rajamine koordineeritud terve piirkonnaga, st et teised gümnaasiume pidavad KOVid ole otsusesse kaasatud ning ilmselt jätkavad mõni aeg gümnaasiumide ülalpidamist (kuni õpilaste jätkumiseni). Reform ei mõjuta poliitikakujundamise mõjusust ja koordineerimise kvaliteeti.

• Jõukohane ja heas vormis riik – Positiivne on, et idee poolest peaks vabanev ressurss KOVides suunduma põhihariduse kvaliteedi tagamisse, aga selle eelduseks on, et tühjaks jäänud kinnisvara ei jää KOVile kulu tekitama ja sellele leitakse uus otstarve. Suurte riigigümnaasiumide rajamine võimaldab kuluefektiivsust.

• Professionaalne inimeste ja ressursside juhtimine – RGde rajamisel on eesmärgiks seatud parima gümnaasiumihariduse pakkumine maakonnas (personal, tingimused, metoodikad jne). Juhtimislikult on problemaatiline aga RGde õpetajate palkamise mõju piirkonna teistele KOV koolidele, kes võivad osad õpetajad kaotada, kes seni töötasid samaaegselt nii põhikooli kui gümnaasiumiastmel. Riik hakkab KOVidega tööjõu mõttes konkureerima, mis on juhtimislikult küsitav samm.

• Riigireformi elluviimine – RGde rajamine ei ole ametlikult osa riigireformist, RGde rajamisel ei ole teostaja poolt otsest seost riigireformiga tehtud. RGde rajamine algas enne riigireformi algust ja jätkus ka siis, kui haldusreformis oli peale 2015.a valimis kokku lepitud. Samas tekib küsimus, et kas valdkondlikud reformid ei peaks käima üheskoos haldusreformiga.

Soovitused poliitikakujundajatele

Kindlasti on oluline jälgida RG rajamise mõju põhihariduse kvaliteedile ning seirata, kas ja mil määral RG reform on eesmärke täidab (nt kas noorte väljavool maakonnast väheneb, RG lõpetajate õpitulemused on paremad kui seniste gümnaasiumide lõpetajate omad).

Taust
Riigigümnaasiumid on riigile kuuluvad klassikalised, üksnes gümnaasiumiharidust andvad koolid (10-12. klass), mis pakuvad kõrgel tasemel haridust ja palju valikuvõimalusi. Esimene taoline RG loodi 2012. aastal, kui tegevust alustas Viljandi Gümnaasium. Varasemast ajast tegutsevad RGdena Nõo ja Noarootsi Gümnaasiumid. 

Viljandi järel on RG avatud veel Haapsalus ja Jõgeval. Septembrist 2015 alustasid riigigümnaasiumid Tartus, Võrus, Pärnus ja Jõhvis. Ettevalmistused riigigümnaasiumide avamiseks 2016. aastal käivad Kärdlas, Valgas ja Põlvas. Lisaks on sõlmitud kokkulepped lähitulevikus riigigümnaasiumide loomiseks Viimsi, Rapla ja Kohtla-Järvega.

Kasutatud allikad:
„Mis on riigigümnaasiumid?“ www.hm.ee
Põder, Kaire, André Veski, Laura Kirss ja Triin Lauri. 2014. Eesti põhikooli- ja gümnaasiumivõrgu analüüs aastaks 2020. Tallinn: Poliitikauuringute Keskus Praxis. http://www.praxis.ee/tood/koolivork/
Rahvusvaheline vaade õpetamisele ja õppimisele. OECD rahvusvahelise õpetamise ja õppimise uuringu TALIS 2013 tulemused. http://uuringud.ekk.edu.ee/fileadmin/user_upload/documents/TALIS/TALIS2013_Eesti_raport.pdf

Autor:

Laura Kirss, mõttekoja Praxis haridusekspert ja juhatuse liige

Agu Uudelepp: Kuidas riiki paremaks muuta

Mäletate Kukerpillide lugu: “Tahan lennata, aga mitte eriti kõrgelt. Tahan lennata, aga näe, kardan kokkupõrget”? Peaaegu nagu meie poliitiline elu.

Esmaspäeval avaldati riigireformi radari esimene hinne sellele, kuidas meil riigireform edeneb. Hinde panemine on Eesti Tööandjate Keskliidu ja mõttekoja Praxis ühine algatus, millega on seotud hulk haritud, lugupeetud ja kaasamõtlevaid inimesi. Nende esimene hinne sellele, kuidas meie riigi edendamine sujub? Kolm miinus. Selgitusega, et selle hinde panemisel on valitsejatele avanssi antud.

Miks hinne just selline tuli ja kas see võib olla märk mingist laiemast hoovusest ühiskonnas.

Lendab sülge ja sulgi

Laias laastus saab öelda, et hinde saab kokku kahest poolest. Esmalt plussid selle eest, mis on tehtud hästi. Teisalt miinused sealt, kus on võssa keeratud või pole liikvele pääsetudki. Kui muidu on Eestis viimasel ajal olnud moes pidevalt häbi tunda, siis nüüd nendin presidendi aastapäevakõne valguses, et mul on ka mure. Mure selle pärast, et mitte lihtsalt ei jäeta uute kõrguste poole pürgimata, vaid vallutamata alale jõudmist ei peeta vist enam vajalikukski.

Sellel üsna karmil hinnangul on konkreetne põhjus. Riigireformi tegijad on praegu, ümmarguselt aasta pärast selle Riigikogu koosseisu valimist, plusse saanud peamiselt tehnilise või organisatsioonilise tasandi asjade eest.

Jah, näiteks maksu- ja tolliameti ning statistikaameti algatus “Aruandlus 3.0”, et ettevõtjatelt vähem andmeid küsida; nelja ministeeriumi koostöös korraldatav nullbürokraatia projekt, kus kogutakse ettevõtetelt ettepanekuid halduskoormuse vähendamiseks; avalike teenuste digitaliseerimine, riigiauditiga alustamine vms on kõik üksikuna võttes toredad. Aga neis ettevõtmistes puudub süsteem ja selge omavaheline side.

Siit tulebki peamine miinus. Kuidas saab Eesti riiki reformida ning paremaks muuta, kui riigireformi mõiste ja sihiseade on keskselt defineerimata?

Veelgi enam, puudub ka ühtne tegevuskava, s.t pole teada, mida ja millal ja milleks soovitakse saavutada. Nii pole ju mingit kindlust, et tehakse õigeid asju õigel ajal ja viisil.

Pildi muudab veelgi nukramaks see, et strateegiline eelarvestamine on pigem juhuslik. Olemas on tegevuskava probleemide lahendamiseks, kuid mida paljude tegevuste juures ei ole, on nende maksumus. Plaanid on toredad, aga ilma kuludele mõtlemata planeerimine pole just riigimehelik. Nüüd kumabki vastu suurim probleem. Eestit juhitakse ja valitsetakse nagu mingi suure süsteemi osakonda, kus taktikalisest otsustamisest piisab.

Tavaperspektiiv on järgmised valimised ja pikk perspektiiv ülejärgmised valimised. Loomulikult mitte sama tasandi omad. Lähivalimistel tulemuse maksimeerimise ülimuslikkus kõige muu suhtes tingibki selle, mis muidu paistab imelik.

Kas see on normaalne, et Euroopa Kontrollikoja liikme ametisse määramine seotakse kooseluseaduse rakendusaktidega ehk niivõrd oluliste seadusemuudatustega, mis nõuavad parlamendis vähemalt 52 poolthäält? Ja siis tehakse samm edasi ning teised nõuavad vastu põhiseaduse muutmist.

Jätame nüüd kõik vaheetapid ära. Mis jääb järele? Selleks et üks bürokraat välismaale ametisse määrata, tuleks muuta Eesti Vabariigi põhiseadust! Ja seda arutatakse tõsimeeli!

Kusagil radari all lendab aga vaikselt mõne inimese elu. Mis te arvate, kas siis, kui see tants pihta hakkas, keegi üldse korrakski mõtles, mis saab praegusest kontrollikoja liikmest ja tema perest, kes kavatsesid Eestisse tagasi kolida?

Kõrvaltvaatajal on sel madallennul kulgeval ärategemise rallil imelik olla. Sülge ja sulgi lendab, kogu aeg on põnev, eksistentsiaalselt olulised teemad mattuvad aga üha suurema tolmupilve alla.

Unistama peaks suurelt

Naiivsevõitu küsimus, aga siiski – millist riiki meile pakutakse?

Reformierakond peenhäälestab meid Põhjamaaks, kuigi on päris selge, et kruti palju sa tahad, kitarri on keeruline tšellona kõlama saada. IRL kiikab kahe miljoni eestlase poole, mis on täiesti võimalik, kui eestlaselt eesti keele oskus ja hele nahavärv maha võtta. Sotsid on pildis sellega, et igal eestlasel peab olema õigus iga teise eestlasega seaduslikult koos elada, kui nad seda ainult tahavad.

Keskerakond teab, et kõik, mis on väljaspool Tallinna, on valesti, kuid kahjuks unustab kogu aeg ütlemata, kuidas oleks õigesti. Vabaerakond juhiks riiki nagu üht suurt tudengikorporatsiooni. Ja EKRE plaan on ilmselgelt kinni vendade Juhansonide ärkamisaegses unistuses meie lahti lükkamise kohta.

Kusjuures võikski lahti lükata. Aga mitte riiki ja geograafiliselt, aga mõtteviisi, ja aktiivselt. Osakonnajuhataja mentaliteedist tuleks lahti saada ning vähemalt unistada visionäärist tippjuhiks olemisest. Sest kui jäädagi põlve otsas nikerdama, on avansina saadud kolm miinus parim hinne, mis meie riigi edendamisele üldse pannakse.

 

Juhtkiri: Kui õige liidaks mõned maakonnad?

Erinevates esitlustes hoiatatakse meid muudkui, et maksumaksjate osakaal väheneb ja ülalpeetavate osakaal suureneb, kõneldakse püksirihma pingutamisest.

Tegelikkus on aga selline, et isegi reformierakondlased tunnistavad Eesti Päevalehe veergudel reformide peatumist ja peaminister Taavi Rõivas on riigihalduse reformimise küsimuses kõike muud kui sõnarohke.

Ega peaministril suurt midagi esile tuua olegi. Riigihalduse minister meil küll on, aga riigireformon selline teema, millest räägitakse juba 1990. aastatest alates. Õigupoolest paistab, et tegelikult liigume selle reformi eesmärgist – lihtsamast, tõhusamast ja odavamast riigihaldusest – kaugemale. Ka Taavi Rõivase ametiajal oleme liikunud kohati pigem keerukama ja kallima riigi poole.

Sajandivahetuse paiku tegeleti ministeeriumide ühendamisega. Väidetavalt pidi see tooma kokkuhoidu. Näiteks pandi kokku teede- ja sideministeerium ning majandusministeerium. Nüüd aga sammume uut rada. Ministeeriumides on korraga ametis koguni kaks ministrit. Võtame näiteks sotsiaalministeeriumi, mis peab mahutama nii sotsiaalkaitseministri Margus Tsahkna kui ka töö- ja tervishoiuministri Jevgeni Ossinovski. Varasema aja ministrid pidid ikkagi oma valdkonnaga üksi hakkama saama. Ei ole vaja olla eriti tark, et mõista: kahte ministrit oma abipersonaliga on kallim ülal pidada kui ühte.

Samasugune „kahepäine kotkas” valitseb majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi – ei piisa majandus- ja taristuminister Kristen Michalist, peab olema ka ettevõtlusminister Liisa Oviir. Kahe ministeeriumi ühendamisest ei ole kasu, kui lõpuks palgatakse lisaminister, kellel on ka abilised. Kas see oligi seesama riigireform, millest kampaania ajal räägiti?

Rahandusministeerium peaks meie raha väga hoolikalt lugema, kuid sellegi ruumidesse on tulnud mahutada nii rahandusminister Sven Sester kui ka riigihalduse minister Arto Aas.

Kuhu edasi? Teeme kultuuriministeeriumi juurde veel kinoministri ametikoha nagu Eesti NSV aastatel? Veel nukram on lugu siis, kui ministeeriumid ajavad vastandlikku asja – näiteks tahab haridusministeerium, et välismaalased pääseksid lihtsamalt Eestisse teadmisi ja oskusi jagama, siseministeerium aga näeb neis esmajoones kontrollimist vajavat riski.

Kui õige alustaks haldusterritoriaalset reformi sellest, et liidaks näiteks Jõgeva ja Tartu maavalitsuse ning Põlva- ja Võrumaa maavalitsuse? Siis ehk saame natuke odavama riigihalduse.

Rauno Vinni: Kummitav riigireform

Rauno Vinni, Praxise riigivalitsemise ekspert

Marxi ja Engelsi «Kommunistliku partei manifest» algas fraasiga, et mööda Euroopat käib ringi kommunismitont ja kõik vana Euroopa jõud on ühinenud pühaks ajujahiks selle vastu. See lendlause on a(s)jakohane ka siin ja praegu. Parafraseerides: üks tont käib mööda Eestit – riigireformi tont!

Paljud on proovinud seda nähtust kirjeldada, aga keegi ei oska päris täpselt öelda, millega on tegu. Mõned, kes justkui viirastust näinud, on ära ehmatatud. Teised ei usu ülepea selle eksistentsi. Ometi teema kummitab. Ikka ja jälle esitavad eri jutustajad reformi ideedest oma versioone, nagu ikka ühest heast legendist.

Seekord on muinaslugu riigireformist tegelikkuseks muutumas. Esimest korda on meil riigihalduse minister. Valitsus on algatanud rea väiksemaid reformiprojekte. Neist enim on kajastust leidnud valitsemissektori töökohtade arvu vähendamine. Märkimist väärivad ka halduskoormuse alandamise nimel ette võetud nullbürokraatia projekt, õigusloome mahu vähendamine ja jõulisem seadusloome kvaliteedi jälgimine jne.

Riigivalitsemise arendamine on põhjusega poliitilises päevakorras kõrgel kohal. Kodaniku jaoks on küsimus selles, kas tulevikus jäävad alles avalikud teenused, mis harjumuspäraseks on saanud. Reformi on vaja, sest riigimasina muutumise võimest sõltub meie toimetulek riigina. Kõlab suuresõnaliselt? Vaadakem, mis praegu toimub Ukrainas ja Moldovas. Sealsete rohkete probleemide ühiseks nimetajaks on see, et lokkav korruptsioon ja madal valitsemise kvaliteet on juurdunud kõikidel elualadel.

Eesti poliitikute kiituseks tuleb öelda, et riigivalitsemise reformimise tähtsust on mõistetud. Alles hiljuti oli reformide arutamine kitsa ekspertide ja ühiskonnategelaste ringi hobi. 2015. aasta riigikogu valimisdebattides sai riigireform väärilise koha ja osa lubadustest leidis tee koalitsioonileppesse. Milles on siis probleem?

Kujundlikult jätkates on küsimus selles, et vankri ette on rakendatud mitu hobust ja kutsareidki on pukis rohkem kui üks. Hobustele antakse piitsa läbisegi, nii et suksud ei mõista, kuhu kapata. Vanker võib nii kraavi keerata. Teisisõnu: eri riigireformi algatusil ei ole ühtset suunda. Puudub reformi tegevuskava, eri ministeeriumid töötavad paralleelsete projektide kallal ja tegevused ei ole seostatud ning loogilises järjekorras. Näiteks riigilt palka saavate töötajate arvu vähendamisele oleks võinud eelneda avalike ülesannete vajalikkuse analüüsimine.

Nendele küsimustele vastamine ei olegi niisama lihtne, sest eri osalised mõtestavad riigireformi olemust ja eesmärke eri moel. «Riikliku» reformikava puudumisel on reformi sisu avatud võistlevatele arusaamadele. Ettepanekuid on oma valimisplatvormides teinud nii parteid kui ka ühiskondlikud rühmitused ja riigiasutused ise. Tuntumad reformikavad on Eesti Koostöö Kogu riigipidamise kava, Arengufondi kasvuvisioon, Jüri Raidla ettepanekud, haldusvõimekuse arendamise ja OECD riigivalitsemise raporti soovituste rakendamise tegevuskava.

2015. aasta parlamendivalimiste ajal analüüsis eelviidatud allikaid rühm eksperte. Valmis riigireformi teemapaber, mis koondas ühte eri dokumentide reformiideed ja võrdles parteide valimislubadusi. Sellest tööst kasvas välja kodanikualgatus, millel nimeks Riigireformi Radar.

See tugineb arusaamal, et muutused peaks teenima kolme suurt eesmärki – riigivalitsemine peab olema usaldusväärne, võimekas ja jõukohane. Radari tegijad ei soovi ise luua veel ühte reformidokumenti, neid on piisavalt. Reformi tegevuskava peaks olema rajatud poliitilisele tellimusele. Sestap võtsid Radari tegijad valitsuse tegevuse vaatlemise aluseks juba avaldatud dokumendid ja koondasid nende ideed viide rühma.

Esiteks, avalike teenuste kvaliteet. Teenused – nt esmane tervishoid, põhiharidus, elutähtsad teenused jms – peavad olema ühtlaselt head üle Eesti. Kodanikud ei pea seejuures mõtlema sellele, kas teenusepakkujaks on keskvalitsus või kohaliku omavalitsuse asutus, eraettevõte või vabaühendus. Vahet pole, kas teenus on digitaalne või mitte – tähtis on selle kättesaadavus ja inimkesksus.

Teiseks, poliitikakujundamine ja elluviimine peab olema mõjus, s.t et meid kõiki puudutavate küsimuste lahendamine on kaasav ja läbipaistev ning valikuid langetetakse, tuginedes tõenditele. Heade otsuste tunnuseks on ka läbimõeldud elluviimine, rahastamine ja informeerimine.

Kolmandaks, riigi ülalpidamine peab olema jõukohane. Sellist asja nagu õige avaliku sektori suurus ei ole olemas. Lihtsustatult, mõnes riigis on tervishoid ja kõrgharidus erasektori rida ning avalik sektor väiksem. Meil on teisiti.

Neljandaks, inimeste jt ressursside juhtimine peab olema professionaalne. Tugevad juhid toovad inimestes välja nende parimad küljed. Kehv juhtimine raiskab aega, raha jm ressursse. Olukorras, kus tulevikus on vaja vähemaga rohkem saavutada, muutuvad otsustajate teadmised ja oskused varasemast veel olulisemaks.

Viiendaks on Riigireformi Radari vaateväljas riigireformi enda elluviimine, näiteks peab jälgima, et valitsussektori töötajate arvu vähendamine ei kahjustaks elutähtsate teenuste osutamist.

25. veebruaril toimus riigikogu riigireformi toetusrühma esimene koosolek, kus otsustati, et riigikogu peaks koostama üheselt mõistetava riigireformi kontseptsiooni. Otsustati teha ettepanek korraldada riigireformi-teemaline olulise tähtsusega riikliku küsimuse arutelu täiskogul. Riigireformi radari tegijad loodavad, et poliitilise tasandi mõttetöö ja planeerimise tulemusena tekib legitiimne, läbi vaieldud ja ühiselt kokku lepitud sihiseade, millest teised huvigrupid ja osapooled praegu puudust tunnevad.

Riigireform jääbki meid kummitama, sest selle alusprobleemid ise ei lahene. Targem on püüda seda ähmast nähtust tegelikuks muuta. Tehes praegu koordineeritult äkilisemaid muutusi, piisab edaspidi taas väikestest ettevõtmistest ja asutuste iseotsustamisest.

Riigireformi Radar: riigireformi edenemisele hinne “3 miinusega”, avansina

Eesti Tööandjate Keskliidu ja mõttekoja Praxis algatus Riigireformi Radar annab riigireformi edenemisele hindeks “kolm miinusega”, sest ehkki reformi senist kulgemist ei saa rahuldavaks pidada, on käsil mitmeid lootust andvaid samme.

„Teatud mõttes on tegemist avansiga, mille taga on soov innustada poliitikakujundajaid ja valitsust riigireformiga sisulisemalt tegelema,“ ütles radari üks eestvedajaid, Praxise ekspert Annika Uudelepp. „Riigireformi sildi all toimetatakse päris palju, on nii häid kui ka küsitavamaid algatusi, seega ei saa öelda, et midagi ei tehta. Vaatame huviga, kas ja kuidas plaanid ja mõtted realiseeruvad. Suureks probleemiks on aga see, et tegevused on seostamata, puudub ühtne eesmärk ja terviklik tegevuskava. Oluline on, et riigireform ei jääks paari-kolme ministri teha, vaid et kogu valitsus tegutseks siin ühtse ja ambitsioonika meeskonnana.“

Eesti Tööandjate Keskliidu juhataja Toomas Tamsare sõnul on riigireform üks suuremaid ja olulisemaid väljakutseid, mille ees valitsus täna seisab. Kuna Eesti elanikkond vananeb ja väheneb, muutub riigi ülalpidamine aina kallimaks.

„Kuidas me tagame võimeka, jõukohase ja usaldusväärse riigi nõnda, et inimeste heaolu ei väheneks ja avalike teenuste kvaliteet ei langeks, vaid ikka paraneks, selles on küsimus,“ ütles Tamsar.

„Oleme murelikult jälginud, kuidas riigireform kipub jääma üksikute tegevuste tasemele, nagu ühtne kärpimine avalikus sektoris või omavalitsuse suuruse küsimus haldusreformis, kuid sellest on vähe. Riigireform saab õnnestuda, kui see on ambitsioonikas. Radariga soovimegi hoida riigireformi edenemist pidevalt avalikkuse tähelepanu all ning selgitada, kuidas erinevad otsused või protsessid mõjutavad riigi toimimist ja nõnda kõigi eestimaalaste eluolu.”

Positiivsete tegevustena tõi Riigireformi Radari meeskond välja näiteks Eesti Maksu- ja Tolliameti ja Statistikaameti algatuse „Aruandlus 3.0“ (eesmärk on vähendada ettevõtjatelt küsitavaid andmeid), nelja ministeeriumi koostöös korraldatava nullbürokraatia projekti (kogutakse ettevõtetelt ettepanekuid halduskoormuse vähendamiseks), justiitsministri jõulise tegutsemise eelnõude koostamisel mõjuanalüüside ja väljatöötamiskavatsuste nõudmisel, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi süsteemse töö avalike teenuste digitaliseerimiseks, riigiauditiga alustamise, samuti riigihalduse ministri ametikoha loomise.

Miinustena toob radar muuhulgas esile seda, et valitsusasutused ei käi ühte jalga – samal ajal, kui ühes ministeeriumis arutletakse halduskoormuse vähendamise üle, valmivad teises ettepanekud seda tõsta. Valitsuse avaliku sektori kärpekava ei arvesta vastassuunaliste protsessidega (valitsusasutused peaksid tööle võtma 1000 erivajadustega inimest, personali juurdevõtmise vajadus seoses EL eesistumisega jne). Endiselt on nõrk strateegiline eelarvestamine, näiteks Ida-Virumaa tegevuskavas puudub paljudel tegevustel maksumus. On mitmeid näiteid formaalsest kaasamisest, kus partnerid oleks nagu arutellu kutsutud, kuid nende antud sisendiga tegelikult ei arvestata. Peamine probleem on aga riigireformi tegevuskava puudumine ja nõrk koordineerimine.

Riigireformi Radar hakkab reformi edenemist hindama kord kvartalis. Hinde annab konsensuslikult kolleegium, kuhu kuuluvad lisaks Toomas Tamsarele ja Annika Uudelepale Euroopa Kontrollikoja liige Kersti Kaljulaid, vandeadvokaat ja õigusteadlane Jüri Raidla, ettevõtja Olari Taal, AS Starman juhatuse esimees Aivo Adamson, Tallinna Tehnikaülikooli rektor Jaak Aaviksoo, ajaloolane ja mõtleja David Vseviov, Hoolekandeteenused AS juhatuse esimees Maarjo Mändmaa, õppejõud ja teadlane Tiina Randma-Liiv, riigivalitsemise eksperdid Külli Sarapuu ja Külli Taro, ettevõtja Heldur Meerits.

Lisaks kvartaalsele hinnangule avaldab Riigireformi Radar regulaarselt kommentaare, kus analüüsib erinevate poliitiliste otsuste ja protsesside mõju riigivalitsemise eri aspektidele ja riigireformi eesmärkide poole liikumisele.

Toomas Tamsar: Kas julgeme riiki ambitsioonikalt reformida?

29.02.2016 Eesti Päevaleht

Täpselt aasta tagasi, eelmise aasta veebruaris, vahetult enne valimisi, küsisime Tööandjate aastakonverentsil: kes julgeb Eestit reformida? Ja kuidas Eestit reformida nii, et elujärg kasvaks edasi ka vähenevate töökäte, kasvava emigratsiooni ning tõusvate sotsiaalkulutuste tingimustes?

Meie küsimus läks korda. Enamik erakondi võtsid riigireformi oma valimisprogrammidesse ja uus valitsus pani kevadel paika riigihalduse ministri. Suur samm oli tehtud – vajadus riigireformi järele oli jõudnud poliitikakujundajate peadesse ja sealt ka dokumentidesse ja tegevuskavadesse. Lootused-ootused olid õige suured.

Kui vaadata, mis on aasta jooksul riigireformi rindel toimunud, võib olla rahul ja samas ei või ka. Esmapilgul tundub, et toimetatakse vägagi aktiivselt. On töögruppe, on mõttekodasid, on mitmeid häid algatusi. Maksu- ja Tolliameti ning Statistikaameti „Aruandlus 3.0“ tahab vähendada ettevõtjatelt küsitavaid andmeid. Nelja ministeeriumi koostöös korraldatav nullbürokraatia projekt kogus ettevõtjatelt ettepanekuid halduskoormuse vähendamiseks (ja loodetavasti ka arvestab nendega). Haldusreform on lõpuks ometi käima lükatud. Alustatud on riigiauditiga, samuti avaliku sektori töötajate vähendamisega.

Teisalt jälle tundub, et kohati riigi üks käsi ei tea, mida teine teeb. Näiteks haub Sotsiaalministeerium plaani hakata ettevõtjatelt küsima täiendavat põhjalikku soopõhist aruandlust. Neid andmeid saaks ilmselt suuresti riigi enda andmekogudest, samuti on ebaselge tegelik vajadus nende andmete järele ja see, kuidas neid tegelikult kasutama plaanitakse hakata. Kuidas läheb see kokku nullbürokraatia projektiga?

Ka avaliku sektori töötajate arvu vähendamine, mis ideena – hoida avaliku sektori ja erasektori töötajate suhet – on vajalik, on ühetaolise kärpmisena ellu viies nõrk ja ei arvesta vastassuunaliste protsessidega. Näiteks peavad valitsusasutused töövõimereformi raames lähiajal tööle võtma tuhat erivajadustega inimest. Rääkimata sellest, et väikese protsendi kaupa kärpimine kõigilt ühepalju on väheambitsioonikas ja ei sunni kedagi midagi põhimõtteliselt uutmoodi tegema. Nii suunatakse pigem otsima kokkuhoidu kohvikuludelt kui süsteeme muutma.

Ehk et – toimetamist on, süsteemsust mitte eriti. Kui puudub fookus, kuidas me siis teame, et teeme õigeid asju? Ja et teeme asju õigesti?
Mulle tundub, et meil on riigireformiga kaks peamist probleemi. Esiteks: liiga vähe ambitsiooni. Teiseks: vähe planeerimist ja keskset koordineerimist. Tegelikult on veel kolmas probleem: meil on kokku leppimata, millest me räägime, kui me räägime riigireformist.

Mul on mõned lihtsad ettepanekud:

Esiteks: peaminister Taavi Rõivas peaks võtma riigireformi vedamisel ja ministeeriumiteülesel koordineerimisel senisest märksa tugevama initsiatiivi ja sõnastama üheselt mõistetavalt, et riigireform on Eesti Vabariigi kestlikkuseks hädavajalik.

Sedavõrd kaaluka ja kogu avalikku sektorit hõlmava reformi puhul peab protsessi omaniku roll olema liidri ehk peaministri käes. Praegu on peaminister selle rolli delegeerinud Arto Aasale ja ise võtnud vaid toetava positsiooni. Sellest on aga vähe – riigihalduse minister saab reformi koordineerida, kuid mitte juhtida. Sest tema ei juhi riiki.

Teiseks: sõnastame riigireformile eesmärgi. See võiks kõlada „võimekas, usaldusväärne ja jõukohane riik“, kuid eesmärk võib olla ka midagi muud. Peaasi, et see oleks sõnastatud ja ka avalikkusele kommunikeeritud. Aga lepiks kokku, et pelgalt kärpimine ei ole riigireform.

Kolmandaks: koostame riigireformile läbimõeldud, eesmärgistatud ja ambitsioonika tegevuskava. Ja siis peame sellest kinni. Lihtsalt teeme ära!

Eesti Tööandjate Keskliit ja mõttekoda Praxis koos kümnete mõttekaaslastega eri valdkondadest tulevad täna esimest korda välja algatusega Riigireformi Radar. Hakkame kord kvartalis hindama, kuidas on riigireform vahepeal edenenud, millist mõju avaldavad erinevad poliitilised otsused ja protsessid riigi toimimisele. Eeskätt soovime radariga innustada riigivalitsejaid riigireformiga senisest sisulisemalt tegelema, kuid ka kutsuda avalikkust, valijaid, seda poliitikutelt nõudma. Veel jõuab riiki reformida, kui me julgeme seda teha.

Riigireformi tõhus elluviimine tähendab, et…

– valitsus tegeleb oluliste, st “mõjukate” reformialgatustega;

– valitsusel on “plaan” (sihid, tegevuskava, ressursid) reformi elluviimiseks;

– reformi osalised ja sihtrühmad mõistavad muutuste vajalikkust ja tulevad plaanidega kaasa;

– käivitatud algatuste tulemusi hinnatakse.

Plussid:

  • 2015. aasta kevadel ametisse astunud valitsus tegi mitu olulist sammu. Esiteks lõi riigihalduse ministri ametikoha ja sellega paremad eeldused riigireformi läbiviimiseks. Teiseks, haldusreformiga on konkreetsed sammud ette võetud. Kuigi pole jõutud kaugemale omavalitsusüksuse suuruse ja liitumise küsimustest, on haldusreformis inerts murdunud ja omavalitsustes käib aktiivne tegevus.
  • Valitsus on lisaks haldusreformile ellu kutsunud rea algatusi, nagu riigivalitsemise mahu vähendamine koos riigiauditi käimatõmbamisega, nullbürokraatia projekt, õigusloome mahu vähendamine ja suurem nõudlikkus selle kvaliteedi tõstmiseks jne.

Miinused:

  • Algatused on oodatavast väiksema mõjuga, sest projektid pole omavahel piisavalt hästi seotud ja on oht, et tegevused ei loo loodetud sünergiat. Riigireformi käsitlevad mitmed dokumendid (sealhulgas ka Vabariigi Valitsuse tegevuskava), kuid nende sisu on ebaühtlane ja plaanide kirevuse tõttu puudub tervikvaade. Näeme ohtu, et keskendutakse asendustegevustele (lihtsamatele üksikutele ülesannetele, millel on väike mõju).
  • Ehkki riigihalduse ministri ametikoha loomisega on asjad muutunud ühtsemaks, on riigivalitsemise valdkond endiselt killustunud mitmete erineva, vahel ka konkureeriva ametkonna vahel (Rahandusministeerium, Riigikantselei, Justiitsministeerium, Majandus-ja Kommunkatsiooniminsiteerium). Seetõttu on ka vastutus hajunud ning koostöömehhanisme pole välja arendatud. Peaminister ei ole võtnud eestvedavat rolli, mis oleks aga hädavajalik.
  • Haldusreformi puhul ei ole valitsemise funktsioonide ja valitsustasandite rollijaotuse küsimusi veel arutatud. Omavalitsustes toimuvad muutused aga on paratamatult seotud muudatustega maakonna ja riigi tasanditel. Riigireformi kui terviku huvides on oluline läbi mõelda, milliseid ülesandeid on ühel või teisel tasandil otstarbekas täita.
  • Suurim probleem on tervikliku tegevuskava puudumine, mis defineeriks riigireformi sisu ja kus oleks näha seosed eri asutuste vastutada olevate tegevuste vahel. Riigireform on taandunud valitsemise mahu ehk personali ja koos sellega pakutavate teenuste kärbetele ning haldusreform omavalitsuste liitmisele. Puudub selge pilt tulemuse suhtes: mis peaks reformi tulemusena ühiskonnas muutuma?

Professionaalne inimeste ja ressursside juhtimine tähendab, et…

– valitsemiskultuur toetab kriitilist analüüsi ja uute ideede väljapakkumist;

– avalikud teenistujad – nii juhid kui ma madala taseme töötajad – on professionaalsed ja tulemuslikud;

– juhtimissüsteemid tagavad parema asutustevahelise koostöö;

– avalikku teenistust iseloomustab mobiilsus nii ametiasutuste kui ka avaliku ja erasektori vahel.

Plussid:

  • Mitmed avaliku sektori tippjuhtide, nende järelkasvu ja keskastme juhtide koolitus- ja arendusprogrammid on käima lükatud. Siiski pole teada, kuidas senine koolitus on mõju avaldanud ehk juhtimiskvaliteedi tõusule kaasa aidanud.
  • Riigikantselei strateegiabüroo vedamisel on käivitunud mitu rakkerühma. Tegu on uuendusliku töövormiga, mille kaudu saab käivitada ministeeriumiüleseid algatusi. Rakkerühmad on alustanud avalike teenuste ja sotsiaalse innovatsiooni, e-tervise, vigastuste ennetuse ja hoolduskoormuse teemadel lahenduste leidmisega.

Miinused:

  • Riigi ühtse personalipoliitika sihtide elluviimine on pärast riigi kui tööandja personalipoliitika valge raamatu väljatöötamist (kiideti heaks sügisel 2014) peatunud, sest jõupingutused keskenduvad ennekõike töötajate arvu vähenemisele ja arendused teistes personalipoliitika valdkondades, nagu personali värbamine ja valik, karjääri- ja talendijuhtimine, hindamine ja arendamine jms, ei tule järele. Vajalik on siduda töötajate vähendamine muude muudatustega kogu valitsussektoris – nt riigi ülesannete ülevaatamisega ja avalike teenuste pakkumise tõhustamisega (see on riigiauditis ka ette nähtud), vajadusel tööjõu ümberpaigutamisega muudesse sektoritesse, ametisse jäävate ametnike ümberõppega, et nad suudaksid toime tulla ajas muutuvate ülesannetega jne.

Jõukohane ja heas vormis riik tähendab, et…

– valitsussektori töötajate suhtarv võrreldes hõivatud isikute koondarvuga jääb tööealise elanikkonna vähenemisel samale tasemele;

– valitsusel on olemas EL-i toetuste sõltuvusest väljumise strateegia ja plaan;

– e-lahendused muudavad valitsemise lihtsamaks ja odavamaks; 

Plussid:

  • Valitsussektori kärpekava näitab õiget suhtumist, et tuleb jälgida valitsussektori osakaalu võrreldes muude sektoritega ning avalike teenistujate suhtarvu kogu töötavast elanikkonnast.
  • Süsteemne töö Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumis avalike teenuste digitaliseerimiseks ja e-teenuste osutamise arendamiseks – vastavalt Eesti infoühiskonna arengukavale – loob eeldusi kokkuhoiuks või vähemalt teenuste kvaliteedi paranemiseks.

Miinused:

  • Valitsussektori kärpekava ei arvesta samal ajal toimuvate vastassuunaliste protsessidega. Näiteks on riik lubanud seoses töövõimereformiga, et avalik sektor võtab lähiaastatel tööle 1000 osalise töövõimega inimest. Samuti seisab 2018. aastal ees Eesti ELi nõukogu eesistumine, mis toob kaasa vajaduse võtta keskvalitsusse töötajaid juurde. Riigigümnaasiumide loomine toob koolipersonali KOVi palgalt keskvalitsuse palgale. Ka Riigikaitse arengukava näeb ette kaitseväelaste arvu kasvatamise.
  • Tugiteenuste tsentraliseerimine püüab toetada riigiaparaadi koomale tõmbamise eesmärki, projekti aruannetest selgub, et plaanitud ulatusega kulude kokkuhoidu ega tugitöötajate arvu vähenemist ei ole saavutatud.

Mõjus poliitikakujundamine ja elluviimine tähendab seda, et

– valitsus on suuteline väljakutseid ette nägema, probleeme ja sihte prioritiseerima;

– valitsemine on ühtne, seda iseloomustab usaldus ja tugev koostöö nii poliitilisel kui ka administratiivsel tasandil;

– eesmärkide saavutamist toetab toimiv planeerimissüsteem ja valitsus on suuteline ressursse vajadusel paindlikult (ümber) jagama;

– poliitikad tuginevad tõenditele; fookuses on mõju saavutamine, mitte vaid väljundite (nt seaduseelnõude arv) põhine aruandlus;

– valitsemine on demokraatlik ja kaasav: kodanikel, ühendustel ja parlamendil on poliitikakujundamises tegelik, mitte vormiline roll;

– ettevõtete ja kodanike halduskoormus väheneb.

 Plussid:

  • Nullbürokraatia algatus, kus ettevõtjaid kutsuti esindusorganisatsioonide kaudu esitama ettepanekuid halduskoormuse vähendamiseks, protseduuride muutmiseks või andmeväljade kaotamiseks/lisamiseks. See näitab, et lähtutakse ettevõtjate vajadustest ja praktilistest probleemidest. Ootame, et kogutud ettepanekud ka reaalselt rakendataks.
  • Justiitsministeerium on asunud nõudma eelnõude juurde mõjuanalüüse ja väljatöötamiskavatsusi, jättes nende puudumisel kooskõlastuse andmata. Sellega on minister andnud konkreetse signaali, et kehtiva õigusloome korra eiramine ei ole enam aktsepteeritav ja ka ametnikel on kindlustunne, et kokkulepitud standardid toimivad.Tuntuim näide on alkoholiseaduse vaidlus, kus sooviti hea eesmärgi, rahvatervise parandamise nimel kehtestada alkoholi müügi ja reklaami piiranguid, kuid enne õigusakti kirjutamist polnud piisavalt kaalutud lahendusvariante ja nende mõju.

Miinused:

  • Valitsusasutused ei käi ühte jalga. Samal ajal, kui ühtedes töögruppides otsitakse võimalusi halduskoormuse vähendamiseks, toodetakse teises ministeeriumis algatusi, mis seda tõstavad. Näiteks vastandub Majandus-ja Kommunikatsiooniministeeriumi nullbürokraatia algatusele Sotsiaalministeeriumi idee lisada aruandlusesse töötajate soopõhine eristamine.
  • Strateegilise planeerimise võimet ei ole arendatud, kuigi see siht oli ühel või teisel moel kajastatud kõikide valitsusparteide valimislubadustes. Hoolimata juba aasta aega kestvatest aruteludest ei ole suudetud selgemaks saada Arengufondi ja Riigikantselei strateegiabüroo rolle tulevikuseire tegemisel, mis on riigi tulevikuplaanide tegemiseks ja muutustega kohanemiseks vajalik.
  • Puuduliku strateegilise võimekuse näiteks on nõrk eelarvestamise ja pikaajalise vaate seos. Valitsusel on vähe võimalusi prioriteetide ümberplaneerimiseks, sest riigieelarves on vähe niiöelda vaba raha. Seda olulisem on strateegilise planeerimise ja raha eraldamise süsteemi reformimine, kuid selget arusaama süsteemi uuendamise viisist ei ole. Uus riigieelarve baasseadus, mis uuendas strateegilise planeerimise süsteemi põhialuseid, võeti vastu kaks aastat tagasi. Kuid seni ei ole suudetud vastu võtta seaduses ettenähtud strateegilise planeerimise rakendusakti. Pole selge kuidas rahastatakse keerulisi, mitut valitsemisala puudutavaid algatusi. Näide – valitsusel on olemas mitmeid valitsemisalasid hõlmav Ida-Virumaa tegevuskava, kuid selle rakendusplaanis on vähestel tegevustel ära toodud eeldatav maksumus. Valdavalt on antud vaid umbmäärane viide võimalikule rahastamisallikale. Selline lähenemine hajutab vastutust ja ei toeta Ida-Viru tegevuskava sihtide saavutamist.
  • Jätkub formaalne kaasamine ehk nn fassaaditegevus, kus partnerid on justkui arutellu kutsutud, kuid nende panust pole otsustamisel arvestatud. Näiteid on mitmeid, kuid viimasel ajal on avalikkuse tähelepanu pälvinud näiteks alkoholi- ja reklaamiseaduse muutmine, kus seaduse eelnõule ei koostatud väljatöötamiskavatsust. Seetõttu jäi läbi kaalumata mõju erinevatele huvigruppidele. Sageli põhjendatakse mittekaasamist kiireloomulisusega, mis tegelikult viitab haldussuutmatusele.

Kvaliteetsed avalikud teenused tähendab seda, et

  • avalike teenuste kvaliteet on ühtlane ja teenused on kättesaadavad kõigile neid vajavatele inimestele.
  • erinevad avalikud teenused toetavad üksteist ning aitavad inimestel võimalikult hästi täita oma kohustusi, realiseerida õigusi või osaleda ühiskonna elus.
  • riigi ja KOV tasandi rollide jaotus teenuste tagamisel on selge ning seda toetab toimiv rahastamismudel
  • kodanikke, ühendusi ja (sotsiaalseid) ettevõtteid kaasatakse avalike teenuste osutamisse

Plussid:

  • Eesti Maksu- ja Tolliameti ja Statistikameti algatus „Aruandlus 3.0“ ehk plaan ühtlustada teenused, mis küsivad ettevõtjatelt eri viisidel ja kanalites andmeid. Eesmärk on vähendada ettevõtjate halduskoormust, samuti jätta ära tarbetuid tööülesandeid ametnike poolt.
  • Mitmed sotsiaalhoolekande valdkonnas jõustunud muutused, mis on vähendanud bürokraatiat ja võimaldavad inimestel kergemini teenuseid saada. Sotsiaalministeeriumil kui riigi tellijal on vabamad käed planeerida teenuseid tulenevalt nõudlusest ja ressursist ning neid inimestele kättesaadavamaks teha. Teiseks leevendati nõudeid pakutavatele erihoolekandeteenustele, mis võimaldab rohkematel teenusepakkujatel oma tegevust käivitada ja teenust inimesekesksemalt pakkuda.

Miinused:

  • Haldusterritoriaalne reform on keskendunud omavalitsuste suurusele, aga mitte avalike teenuste ümberkorraldamisele. Seda, kuidas omavalitsuste liitumine mõjutab kodanike juurdepääsu teenustele ja tooks kaasa ka parema kvaliteedi ja kasutajate rahulolu, pole süsteemselt käsitletud. Ülesannete jaotumist riigi ja muutuva KOV tasandi vahel ning teenuste rahastamist ei ole veel arutatud.
  • Erivajadustega inimeste varustuse kompenseerimise muutused jäid ametkondade vahel selgeks rääkimata ja sihtrühm õigeaegselt teavitamata. Õigusakti vastuvõtmise ja selle jõustumise vahele jäi väga vähe aega. Ehkki reform ise on vajalik ja selle pikaajalisem tulem ilmselt positiivne, oli selle elluviimine, kommunikeerimine ning asutuste vaheline koostöö muutuse rakendamisel näide sellest, kuidas avalikke teenuseid ümber korraldades mitte toimida.